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关于在人民政协中实现参政党职能发挥最优化的思考
作者:民建宁波市委会课题组 来源: 时间:2019-02-25 04:50:11

    2004年1月13日,时任中共浙江省委书记、省人大常委会主任习近平在与民建、致公党省委会领导座谈时指出,“要充分利用人民政协这种民主形式,切实维护各民主党派和工商联、各人民团体、各界爱国人士在政协中的民主权利,积极为他们参政议政创造条件、搭建平台,让来自各方面的有利于维护广大人民群众根本利益的意见和建议,能够在人民政协这个大家庭中不受拘束地得到充分表达”1。这充分表明,人民政协是中国共产党同各民主党派团结合作、协商监督的重要组织形式。在多党合作迎来“四新”的背景下,人民政协更是参政党履职尽责的重要渠道和主要阵地。民主党派如何在人民政协中准确定位、积极履职、发挥作用,是应该深入思考的一个重大课题。
    一、我国政党制度顶层设计为民主党派在政协履行职能提供了保障
    (一)多党合作制度的创立为民主党派在政协履行职能提供了根本保障。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的形成,是我国近代以来特定的历史条件、社会阶级结构和政党本身发展决定的。中国共产党与各民主党派及无党派人士的合作,是从抗日战争胜利前后开始形成,为了反对日本帝国主义的侵略,争取民族独立,反对国民党一党专政,中国共产党与作为中间势力的民主党派和无党派人士团结合作、互相配合,共同进行斗争。抗日战争胜利后,中国共产党、中国民主同盟等党派与国民党共同召开政治协商会议(称旧政协),通过了关于政府组织法、国民大会、和平建国大纲、军事和宪法草案等决议,但后来被国民党撕毁。国民党蒋介石发动内战后,中国共产党与各民主党派及无党派人士组成人民民主统一战线,共同为推翻三座大山而斗争。1948年,人民解放战争取得决定性胜利后,各民主党派和无党派人士积极响应中国共产党“五一口号”,与中国共产党共同筹备召开中国人民政治协商会议,创建了新中国。1949年中国人民政治协商会议的召开(称新政协)和新中国的成立,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的正式诞生。回顾历史可以看到,各民主党派作为代表不同阶层、集团、群体特殊利益和政治诉求的联盟性政党组织,在新政协以前,长期受到国民党反动专制力量的排挤、迫害和打击,在中国政治舞台上的政治参与既缺乏民主自由的氛围,也没有稳定有序的制度保障。在中共“五一口号”第五条“各民主党派、各人民团体及社会贤达,迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府”的呼召下,各民主党派通过积极筹备和参与中国人民政治协商会议,通过政治协商会议这座桥梁和纽带,与中国共产党实现了多党合作。在《共同纲领》前提下,人民政协成为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,各民主党派成为人民政协的重要参加单位。各民主党派通过人民政协这个协商民主的重要渠道和专门机构,同中国共产党就国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活等重要问题进行协商,达成共识。民主党派履行职能有了专门机构和法律保障。
    (二)多党合作政策的完善为民主党派在政协履行职能提供了发展依据。1956年社会主义改造基本完成以后,毛泽东表示要继续保持共产党与各民主党派的合作关系,明确提出了多党合作的八字方针“长期共存、互相监督”。改革开放以来,邓小平将八字方针发展为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针,党和国家关于多党合作和政治协商的配套政策法规日渐完善。1989年颁发的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》确立了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度”。1993年3月全国人大八届一次会议通过宪法修正案,强调“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。1997年10月中共十五大将多党合作制度纳入党的基本纲领。2005年颁发《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,2006年颁发《中共中央关于加强人民政协工作的意见》《中共中央关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》,规范了多党合作和政治协商的运行机制,对民主党派在政协中的组成、地位、发挥作用的途径作了原则性规定。随着我国多党合作理论不断创新、发展和完善,各项政策措施日臻完备,民主党派在人民政协中形成了相对完整的参政议政组织系统和工作机制,以党派界别和委员个体两种维度发挥着独特作用。民主党派界别的政协委员以党派组织系统为依托,充分利用党派组织资源,形成能够反映党派成员群体政治愿望和利益诉求的提案。
    (三)社会主义协商民主建设为民主党派在政协履行职能提供了持续动力。中共十八大报告指出,要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。人民政协进一步明确了工作定位,即作为社会主义协商民主的重要协商渠道和协商平台,并以此为导向强化平台建设、创新工作方式。全国政协恢复了双周协商会,增加了常委会和重点协商的场次和内容,地方各级政协也积极探索实践各具特色的履职平台,如杭州市政协从2013年起建立了全会建议案,宁波市政协从2014年起推行全会提案、在每年政协全会上召开协商交流会。2015年中共中央出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强政党协商的实施意见》,这些规范性文件的出台,充分保障了民主党派在协商民主广泛、多层、制度化发展中的独特地位和作用,尤其为民主党派在人民政协中履行职能、发挥作用提供了重要指引。社会主义协商民主是中国共产党和各民主党派的共同创造,各民主党派是实现社会主义协商民主的重要元素,而人民政协为协商民主搭建了一个广阔的桥梁。人民政协作为我国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式,从属性上规定了民主党派成为社会主义协商民主的重要参与主体。
    二、民主党派在政协履行职能运行层面存在的主要问题
    近年来,在中共中央和地方各级党委的高度重视下,得益于政协组织的积极推动,民主党派在人民政协中形成了相对完整的参政议政组织系统和工作机制,发挥着其他界别、团体无可替代的独特作用。如浙江省政协近年来推动的专项集体民主监督、专题协商、界别协商、界别提案、界别对口联系、专题议政性常委会等创新性举措,拓展了民主党派履职的渠道和平台,增强了民主党派履职的制度化、组织化程度。各省级民主党派在政协这个履职的大舞台上积极履职,发挥了富有成效的作用。但是,与中共对民主党派的期待以及当前社会主义协商民主建设的需要相比,民主党派在政协履行职能还存在一些问题。
    (一)民主党派整体履职能力水平有待提升。一是能提供高层次决策咨询的专家不多,人才优势不够突出。尽管民主党派拥有相当数量的高级知识分子、行业精英人士和政府公职人员,但与党政部门集聚大量政务精英和专家学者相比,各民主党派人才结构不平衡、人才总量不足,比较优势较弱。民主党派成员多集中于高校、医院、科研院所、企业等从事专业性较强的技术或管理工作,具有宏观问题把握能力、能提供政策研究和决策咨询的专家型人才不多。二是参政履职工作机制有待进一步健全。各民主党派多年来已形成了一套比较有效的参政议政工作机制,但为了更好地适应新形势下人民政协对各民主党派更高质量的履职要求,参政履职工作机制需要进一步创新和完善。如应对政治协商次数增加、要求提高的新任务,各民主党派如何能及时集聚成员优势和智慧,形成高质量协商建议的快速反应机制;日常工作中如何建立有效的成员意见建议收集储备整理机制;如何整合民主党派内外资源,建立参政议政高级智库为高质量参政议政提供支撑等,亟待探索加强。三是参政履职界别作用有待进一步增强。民主党派以“界别”形式参加人民政协,应主要以组织化形式开展活动、发挥作用。但是实际运作中,民主党派在政协反而表现为个体突出、界别薄弱。以全国政协提案为例,十一届全国政协期间(2008—2012年),共立案提案26699件。其中委员提案25114件,占比为94.1%。各民主党派作为界别所提交提案没有单列,各民主党派和全国工商联共同提交提案1347件,占比为5.1%。可见绝大多数提案是委员个人提案,即个体参政而不是组织化的界别参政,个体化参政强,组织化参政弱。十二届全国政协期间(2013-2017年),共立案提案23975件,其中委员提案21949件,占比为91.5%。各民主党派作为界别所提交提案仍然没有单列,各民主党派和全国工商联共同提交提案1702件,占比为7.1%。数据显示,虽然委员个人提案比重有所下降,民主党派和全国工商联界别提案稍有上升,但没有改变民主党派界别提案数量极小的状况。
    (二)政协的民主党派界别工作机制需要完善。一是政协的民主党派界别建设相对弱化。人民政协由界别组成,但界别在政协没有实体机构,而政协内设的专委会则是实体性的组织机构,有专职人员驻会工作,其组织化、实体化程度都比界别要高,由此造成专委会的强大和界别的弱化。如宁波市政协自十四届三次会议推行全会提案以来,每次全会均遴选一件全会提案,5件全会提案中,民建1件,民进1件,另外3件均为专委会提出。二是政协的民主党派组织化参与不足。与民主党派的政治定位相比,民主党派界别委员人数偏少,如十三届全国政协委员中,各民主党派界别委员仅占17.6%;浙江省十二届政协委员中,各民主党派界别委员仅占18.7%。一般政协全会中,民主党派的组织化参与安排比较到位,但在日常履职活动中,如在提案、视察、社情民意、专题调研、协商监督等活动中,民主党派组织化参与较弱。三是政协的各民主党派沟通机制欠缺。近些年来,各民主党派在政协履职趋同现象比较明显,其关注的问题和对策建议,包括政协提案和大会发言、社情民意、提交给有关部门的专题报告都表现出较高的重复性。这说明,仅仅建立政协与各民主党派之间的协商沟通机制是不够的,政协还应该为各民主党派在政协平台上的参政履职建立沟通协商机制。
    (三)政协开展协商民主的实效性有待加强。一是政协协商的党派性不够鲜明。我国政治制度的安排上,民主党派参与的政治协商除了在政协平台上进行,也以政党协商的形式存在,充分体现了民主党派在政治协商制度中的突出地位。但是,目前政协协商和政党协商以两条线平行进行,既造成部分协商议题和内容的重复,也使政协协商的党派性不够鲜明。二是政协协商形式有待改进。政协协商主要是通过开会来进行。以宁波市政协为例,各类协商会议主要有政协大会、协商交流会、常委会专题协商会、提案办理协商会、对口协商会、委员月谈会等形式。各类协商会议形式各有侧重,各有特点,达到了协商内容丰富、重点突出、参与面广等效果。但其实效性还有待加强,如政协大会中的小组讨论和联组讨论,存在议题分散、泛泛而谈等不足。三是协商知情和反馈机制有待加强。政协协商会议中,协商前的信息通报缺乏一定的法定程序,有时要协商的内容临时提供各民主党派,民主党派缺少充分调研、讨论和形成组织集体意见的时间,有时不免仓促应对。协商后的建议落实情况,也基本没有反馈,协商结果无从知晓。
    三、推动民主党派在政协中职能发挥最优化的对策建议
    (一)民主党派要着力解决自身建设薄弱环节,为在政协中职能发挥最优化奠定基础。打铁还需自身硬,民主党派要在政协中实现履职最优化,必须加强自身建设,增强能力和本领。习近平总书记曾指出,“要积极支持包括中国民主建国会在内的各民主党派加强思想、组织、制度特别是领导班子建设,提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力。”2各民主党派应该积极主动借鉴中共自身建设的先进经验,着力从思想工程、人才工程、制度工程、特色工程等方面着手,推进自身建设,提升参政议政整体能力。其中人才和制度是两大关键。人才工程方面,必须坚持“三个为主”、注重质量、保持特色的原则,做好组织发展基础工作;必须注重培养一支得力的参政履职队伍,包括政协委员队伍、参政议政委员队伍、党务工作专家队伍,在加强政协委员队伍建设过程中克服把社会精英等同于政治精英的倾向,更加注重推荐具有参政议政意愿和能力的党派成员担任政协委员,使每一位政协委员都成为参政议政专家;在民主党派内部选拔培养专门的参政议政委员队伍,增强参政议政的专业化、精深化程度,凝聚成员的整体智慧和力量;在民主党派机关选拔培养党务工作专家,着力提升党务队伍的组织领导能力和参政议政能力,发挥党务工作者对成员的粘合、协调作用,把分散、兼职的民主党派成员有机地组织起来。制度工程方面,要以适应人民政协工作要求为导向,一是完善民主党派参与政协调研和提案工作机制,在民主党派内部建立领导机制,全面统筹和协调调研、提案工作,积极协调并配合政协的调研部署,将民主党派调研工作与政协调研工作有机整合;二是加强民主党派界别工作机制建设,将界别建设成为政协履行职能的重要组织基础和保障,在鼓励民主党派委员在以个人身份发挥作用的同时,健全集体履职工作机制,让界别成为彰显民主党派整体形象和委员充分发挥作用的有效载体;三是强化联系沟通机制,发挥好民主党派参政议政委员会和机关的作用,定期或不定期组织政协委员、参政议政委员会委员共同召开专题研讨会,在参政议政选题和调研方面形成联动,凝聚合力。
    (二)政协要着力加强民主党派界别力量,为其在政协中职能发挥最优化提供保障。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要载体,是这一新型政党制度作用体现、优势体现的主要渠道。要在人民政协中进一步发挥民主党派的作用,需要建立和完善凸显民主党派界别特色和支持工作开展的运行机制。一是对政协组织机构进行优化改革。政协内部专委会设置多体现专业特色,与其“统一战线的组织”“多党合作的机构”的性质定位不相适应,不能跟上形势发展的需要和政治生态的改变,与人民政协的基本职能没有完全契合。建议围绕“政治协商、民主监督、参政议政”三项职能,建立政治协商工作委员会、民主监督工作委员会、参政议政工作委员会等职能性委员会,以优化民主党派在人民政协发挥作用的整体环境。二是加强民主党派界别建设,让专委会来支持界别、推动界别建设。适当扩大民主党派界别委员比例,注重让委员通过民主党派界别来彰显自身主体性,通过界别提案的形式提交提案,以界别形式参政议政。进一步加强民主党派界别与本党派成员的联系,把普通成员的意见和诉求“囊括”到界别中。为民主党派界别开展调研、视察、学习、培训活动提供资金和组织保障。三是健全政协内部各民主党派的沟通机制。为避免各民主党派在政协平台上参政议题重合和意见建议重复,需要构建各民主党派在政协平台上的沟通机制,事先就一些议题进行协商,意见一致的可以民主党派联合提出,意见不一致的则可以利用政协平台进行充分协商和博弈,提升意见和建议的民主性和科学性。
    (三)政协协商要着力体现实效性,为民主党派在政协中职能发挥最优化树立典范。1954年,毛泽东在《关于政协的性质和任务的谈话提纲》中指出:“政协是各党派的协商机关,是党派性的机关。”3针对当前政党协商具有较强的党派性、而政协协商的党派性有所弱化的情况,建议:一是强化政协平台政治协商的党派性。比如政协会议举办和政协日常工作开展可以改变由政协机关主导的做法,给予民主党派更多参与机会,在政协机关专门委员会安排中增强民主党派成员比例,让民主党派在政协组织和政协工作中发挥应有的更大作用。二是调整丰富政协协商形式。建议减少政协大会小组讨论,优化联组讨论,加强专题协商会,总结全国政协双周协商会以及地方政协创新探索的各类协商会成功经验,加以推广普及。三是加强协商知情和反馈机制建设。协商前的信息通报,协商的内容、形式等,要形成一定的法定程序加以固定;协商的结果要得到落实,在协商一致的基础上达成的共识,形成的意见建议,是否得到落实要像提案办理一样,限期给予明确回复,形成法定反馈程序。


参考文献
1、习近平,2004年《习近平同志在与民建、致公党省委会负责人座谈时的讲话要点》,《浙江民建》
2、习近平,2016年《习近平参加政协民建、工商联界联组会讲话全文》,中国新闻网
3、毛泽东,1954年《关于政协的性质和任务的谈话提纲》


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·民建以往专题
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