当前，党内腐败的出现，是对中国共产党执政能力的重大挑战。要解决这一问题，最为根本的是必须坚持和完善民主监督制度。其具体措施是：通过建立党内权力制衡体制，保障党员的民主权利；通过完善执政党和参政党之间的监督制约机制，保障民主党派的平等地位；通过建立财产申报制度、完善舆论监督制度，保障普通公民的知情权和言论自由。

　　[关键词]民主监督；党的领导；党员权利；民主党派；公民权利

　　[中图分类]D523，4 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2008)09—0173—05

　　周胜蛟(1972—)，男，武汉大学法学院博士研究生，研究方向为宪法学。(湖北武汉　430072)
　　
　　一、中国民主监督的现状与反思
　　
　　(一)民主监督与权力制约
　　民主(democracy)一词源于古希腊语，由demos(人民)和kratos(统治)两个词汇组成，意为“人民的统治”，即由人民执掌政权，共同治理国家。因此，民主是指多数人的统治，最终的政治决定权不依赖于个别人或少数人，而是特定人群或人民全体的多数。用亚里士多德的话说，就是“政事裁决于大多数人的意志，大多数人的意志就是正义。”在一个民主社会中，公民享有选举权、罢免权、表达自由、知情权、结社自由和平等权等民主权利。这些民主权利，是建立民主社会、实现民主政治的必然要求，是公民积极参与政治生活、介入国家权力运行的宪法保障。公民对这些民主权利的行使，实际上是对国家权力的一种制约和监督。
　　之所以要限制国家权力，就在于权力失去监督容易导致腐败。早在两百多年前，资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠就总结历史经验道：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，恩格斯也反复告诫：要防止国家政权“为了追求自己的特殊利益，从社会的公仆变成了社会的主人”。我国改革开放的总设计师邓小平则进一步指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”因此，无论是资本主义国家还是社会主义国家，尽管两者的本质有着差别，但是，对于国家权力的腐化一直保持着警惕，也因此建立了民主监督制度。不过需要注意的是，在西方资本主义国家，民主监督是建立于三权分立、多党制的基础之上，而我国是社会主义国家，民主监督则建立在人民代表大会制和中国共产党领导下的多党合作制的基础之上。
　　
　　(二)中国民主监督的实现方式
　　作为执政党，中国共产党一直在探索着一条与中国国情相契合的民主监督之路。在总结中国新民主主义革命和社会主义建设的经验和教训之后，尤其是总结了“文革”的惨痛教训后，中国共产党就把民主监督作为执政之根本。1982年《中华人民共和国宪法》第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”从而在宪法上确立了民主监督的重要性和至上性。同时，宪法在第二章《公民基本权利和义务》中具体规定了公民所享有的一系列民主权利，如平等权、选举权、言论自由、对于国家机关和国家工作人员的批评、建议、申诉、控告或者检举权等。
　　在经过几十年的探索之后，我国已经成功地找到了实现民主监督的具体途径，这主要是：(1)党内民主监督制度，是指党内通过民主的方式对党的权力进行监督和制约，防止权力滥用以加强、保障党的正确领导。目前，根据党章和党内监督条例(暂行)，现行党内民主监督制度主要有党的代表大会制度与选举制度、罢免制度、民主决策制度、述职述廉制度、民主生活会、信访处理、询问和质询制度等。(2)民主党派的民主监督。现行宪法序言确定了“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”。根据2006年的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，民主党派监督的内容包括：国家宪法和法律法规的实施情况；中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；中共党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。(3)人民群众的民主监督，就是非党员的人民群众通过各种有效的形式和渠道对党的各级领导机关、领导人及其党务、政务活动的监督。这种监督有三种途径，其一，向有关国家机关提出，如上级国家机关、检察机关等；其二，向党的相关组织提出，如上文提到的党委、党的组织部门或者纪检部门；其三，通过新闻媒体、舆论来进行监督。

    (三)民主监督的挑战与反思
　　的确，我国现行民主监督制度在制约国家权力滥用方面起了非常重要的作用。但是少数党员领导干部的腐败行为却给民主监督带来很大的挑战。据权威部门统计，在2002年12月至2007年12月五年中，中央纪律检查委员会机关共受理信访举报1 506 533件(其中绝大多数信访件转各地区、各部门处理)。五年间，中央纪委机关自办案件立案93件，结案93件，给予党纪政纪处分101人，其中查处省部级干部案件83件，对83名省部级干部给予了党纪政纪处分，移送司法机关32人。2003年至2007年，全国纪检监察机关共立案737 972件，处分758 746人，其中省(部)级干部82人(与上差1人，是因为有时间差)。厅(局)级干部2 033人，县(处)级干部26 017人。这些数字所反映出的腐败行为，不但损害了人民和国家的利益，而且影响了中国法治建设的进程。为此，胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“中国共产党的性质和宗旨，决定了党同各种消极腐败现象是水火不相容的。坚决惩治腐败和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。”
　　当然，完善现有的国家权力监督机制和党内监督机制(这两种监督，本文统称为权力监督)固然非常重要，尤其是完善纪委监督(即，党的纪律检查委员会监督，下同)。但是，前述腐败状况证明，单纯依赖于这两种机制不足以完全遏制腐败的产生。虽然自党的十六大以来，党中央加大了对官员腐败案件的查处力度，并取得了阶段性的胜利，但是腐败的总体形势并没有得到根本性的好转。本文以为，当前应该坚持民主监督并进一步完善民主监督制度，这样才能从根本上制约权力滥用、遏制腐败，从而加强和巩固中国共产党的领导地位。
　　民主监督虽然不具有国家强制力，但是我们发现，在某种程度上普通党员和公民的民主监督却比国家监督更有力量、更有效。一方面是由于其政治力量。党员和民众能够决定党内官员或政府官员的前途和命运，能够塑造立法机关和行政机关，这是国家监督远不能相比的。另一方面是由于其舆论压力。民众通过知情权获得国家权力违法行使的事实，并行使舆论监督权，能促使国家机关的公职人员自我约束。
　　从上述可知，无论是从公正选举还是从舆论监督来看，我国现行监督制度诸多方面有待进一步完善。这也是我国现行民主监督制度没有充分发挥遏制腐败的重要作用的原因所在。因此，本文提出改革的措施和建议，以期抛砖引玉。
　　
　　二、保障党员权利：完善党内监督体制
　　
　　(一)保障党员选举权利，制约党内权力
　　以党员权利制约党内权力，是指以党员和基层党组织的民主权利制衡、约束党内权力体系架构中的决策权、执行权和监督权，使其按照一定的规范运作、行使，以实现党内权力设置的目的和效用，是与以权力制约党内权力、以制度制约党内权力、以道德制约党内权力等相平行的概念。党员权利，目前集中规定在《党章》和《中国共产党党员权利保障条例》中，规定党员享有建议、批评、选举罢免、监督申辩等民主权利。这也正与宪政与法治精神相契合。
　　党员行使民主监督权利，核心在于选举党的代表大会代表。我们知道，党的代表大会不仅是党的最高权力机关，而且也是最高监督机关，通过选举投票的方式监督各级党委以及重大事务的决策和实施。目前，党代会存在的一些问题与此有关，例如党代表中党的领导干部比例过高，党代表的素质不高等问题。因此，党代表只有真正受制于广大党员、代表广大党员和人民的利益，才能够认真履行其职责，党代会才能有效地行使监督权。所以党的十七大报告指出，必须“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式”。
　　
　　(二)对党委的民主监督
　　中国共产党的组织原则是民主集中制，民主执政是改善党的执政方式的一个重要方面，各级党委作为主要决策机构，必须实行民主决策。然而，在实践中，党委出现了一个异常现象，有的主要负责人——党委书记(俗称“一把手”)凌驾于常委会和全委会之上，个人的决定成为常委会、全委会的决定。这样，党委书记难以受到有效的监督。当权力不受监督时，腐败也就成为可能。目前，我国发生的腐败案件，大多是与作为“一把手”党委书记权力不受监督有关，大者如原北京市委书记陈希同案、原上海市委书记陈良宇案，小者如各地屡屡查处的县委书记腐败案。 

    党的十七大报告指出：“严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断。”如何实现党的这种意图呢?如何有效监督党委主要负责人呢?如何保障党委的民主决策呢?本文主张，首先必须改革党内权力体制，由“代表大会一全委会一常委会”纵向结构变成横向结构：党代会是党的最高权力机关，拥有党内立法权、决策权和监督权；党的全委会成为党代会的常设机关，除了规定由党代会决定的事务外，对其他事务拥有决策权，另外，可在全委会设立常务委员会作为主持日常工作的机关；执委会拥有执行权，执行党代会、全委会审议、决定的事务；纪委会拥有监督权，监督党的领导班子是否严格执行党内决议、遵守法律。全委会、执委会、纪委会由党代会产生，向其负责并报告工作，在党代会闭幕期间，执委会、纪委会向全委会负责并报告工作。总体来说，全委会、执委会、纪委会是党代会领导下的决策机关、执行机关和监督机关，三者并行，互不兼任。它分割了党委权力，将过去那种党的常委会一支独大的情形改变为权力分立、相互制衡，以确保权力不被党委书记或者党委少数领导人所垄断、滥用。
　　
　　(三)保障党员基本权利，制约纪委权力
　　纪委在查处案件中，同样也可能存在着滥用权力、以权谋私、徇私枉法的情形，所以我们追问：怎么来监督纪委?
　　前文中我们在讨论如何制约党委和党委书记的权力时初步探讨了这个问题：党内权力分立、以权力制约权力，作为监督机构的人员不兼任作为决策机构的全委会(包括常委会)的职务，也不兼任作为执行机构的执委会的职务，这样，全委会(包括常委会)和执委会就能够监督纪委的权力行使。当纪委滥用权力时，党代表可以予以质询问责，党的全委会依据党内法规予以处分责任者，严重的，可以提交到党代会罢免纪委的主要领导人。这种“以权力制约权力”的方式监督纪委固然有效，但这种监督往往是事后监督。对于纪委在利用“双规”查处案件过程中权力滥用的判断与防范，还必须有赖于“正当程序”和党员基本权利来约束纪委办案过程中的违法违纪行为。
　　不久前，中央纪委发布了“7号文件”、中央办公厅发布了“28号文件”，都是为了“完善查办案件协调机制，进一步改进和规范‘两规’措施”，包括：更严格地限定“双规”对象、审批程序更为严格、对“两规”时限作出约束等。这些措施体现了以正当程序来防止纪委滥用权力的法治精神。此外，中央纪委在“7号文件”中明文规定，要维护被查者的申辩权、申诉权、人身权、知情权和财产权等五项权利。“28号文件”也规定，保障被“两规”人员的合法权利。但是，更重要的是建立有效的制度来保障这些权利的落实。这一点，我们不妨借用我国现行刑事诉讼法来建立党员权利保障机制，如诉讼法第96条规定：犯罪嫌疑人在侦查阶段有权利会见自己的律师，得到相应的法律帮助。虽然纪委不是国家侦查机关，但是事实上行使侦查讯问的职能。因此，有必要将宪法的“获得律师帮助权”引入纪委办案，以保障被调查人员的基本权利。
　　
　　三、保障和完善民主党派的民主监督
　　
　　(一)民主协商：民主党派的监督方式
　　目前，世界上普遍实行的是代议制民主，这是为了弥补直接民主的缺陷而产生的一种民主形式，但是，代议制民主也同样存在着缺陷。因此，自20世纪80年代起，作为代议制民主的补充，一种新型的民主观出现了，这便是协商民主(deliberative democracy)。所谓协商民主，是指每一个公民平等参与和政治协商，强调平等对话、充分协商以形成公共政策。
　　我们可以看到，中国共产党多党合作和政治协商制度，天然就是协商民主的中国版本。因为该制度最主要的功能是政治协商、民主监督、参政议政。各个民主党派和阶层的代表，就国家和地方的大政方针、政治经济文化和社会生活中的重大问题，与执政党平等、真诚对话。代表们独立地提出各自的意见和观点，而执政党认真听取、虚心以对，双方在平等自由的氛围内讨论和协商，集思广益、形成决策、协调关系、化解矛盾。在政治协商过程中，双方地位完全平等、态度诚恳，这正契合了协商民主所提出的平等参与、充分协商之精神。
　　
　　(二)民主党派监督的完善
　　我们看到，通过协商民主的监督方式，民主党派和人民政协有效地促进了政府决策的科学性、正确性，也完善了执政党权力运行的规范性。但是，我们不能不看到，协商式的监督还有许多地方有待完善和改进。有人归纳起来，民主党派的民主监督存在五大问题：其一，监督内容缺少民主监督特性。党际监督少，事务监督多；对事监督多，对人监督少。其二，以政协委员个人开展的监督较多，以民主党派组织开展的监督较少。其三，民主党派工作重参政议政、社会服务，轻民主监督。其四，工作尚欠规范，监督力度不够，党派指导不足。其五，行政部门党外干部比例不高。

    如何解决民主监督存在的问题呢?如何有效、完全实现协商民主的要求呢?首先，加强民主党派监督的制度化和法制化，将监督的程序、方式和措施通过法律予以固定化、客观化。因此，本文赞同制定《政党法》，从而彰显、落实执政党和参政党的平等关系。其次，促进民主党派自身监督的完善。民主党派要有效完成对执政党民主监督的任务，就必须自身纯洁和清廉，这样，民主党派的参政权才具有说服力、监督才具有权威性。再次，加大民主党派人才的吸引和培养力度。民主党派要培养善于参政议政、善于民主监督的人才，不仅能够对执政党进行高水平的监督，而且也随时准备被执政党选任进入国家机关、担任公职。最后，拓展民主党派监督内容。在监督内容上，着重于合宪性、合法性监督，即对党委和政府、尤其是主要领导人是否遵守宪法、法律的监督。过去民主党派注重调查研究、献计献策，虽然这也是一种民主监督的形式，但是这仅仅属于事前监督，对于执政党和政府及其领导人员权力运行却无从制约和监督。合宪性、合法性监督，意味着民主党派的民主监督提高到一个新的层次，以宪法和法律作为评判执政党行为的依据，这无疑对于促进执政党自身的建设、推动执政党领导法治建设有着重要意义。
　　
　　四、保障和完善人民群众的民主监督
　　
　　(一)以知情权促进财产申报制度的建立
　　知情权，又称“知的权利”、“了解权”或者“获得信息的权利”，与知情权相对应的是国家的信息公开义务。
　　作为制约权力滥用、打击腐败行为的手段，一项信息公开制度——国家公务员家庭财产申报制度也就应运而生。该制度之所以成为反腐的有效武器，就在于：“第一，它可以起到早期预防作用，据此可以看出一个公务人员的消费水平和生活方式是否与其薪金收入水平相符合，如不相符，即应要求本人做出解释，或对其做出认真的观察。第二，当明知他有贪污舞弊行为，从而产生非法收入或资产，但拿不到确凿证据时，这也可以作为起诉的依据。”到目前为止，美国、英国、法国、德国、意大利、俄罗斯、新加坡、泰国、日本、韩国、印度等都确立了该制度。
　　在我国，目前还没有法律意义上的家庭财产申报制度，之所以如此，是因为部分人存在一个错误观念：作为人权的“隐私权”高于“财产申报”的信息公开制度。实际上，隐私权对应的不是财产申报制度，而是同样的人权——知情权。如果隐私权的保护有可能导致官员滥用国家权力、损害国家利益，那么隐私权就应受到极大的限制。显然，官员的财产状况、经济收入及其来源与其涉嫌权力滥用、腐败堕落有关，所以必须公开其财产状况，说明其财产的合法来源，以满足公众的知情权、以利于公众的民主监督。
　　
　　(二)以言论自由完善舆论监督制度
　　所谓言论自由，有广义与狭义之分，广义的言论自由，包括口头言论、出版、集会、结社、游行与示威的自由，强调的是公民意见、观点和思想的表达；而狭义的言论自由，仅仅指口头言论的自由。我国宪法第三十五条和第四十一条对言论自由作了规定。所谓舆论监督，主要是指：“公众利用大众传播媒介对国家机关、国家机关工作人员和公众人物的与公共利益有关的事务进行揭露、批评和提出建议的行为。简而言之，是通过舆论行使监督，或说通过舆论的方式达到监督的目的。”完善舆论监督，应该做到下列几个方面：
　　首先，必须在全党进行宪法教育，树立人权观念。当前，不少党员领导干部认为，舆论监督不利于维护社会稳定，也不符合党的新闻工作方针。显然，这种观念将常的新闻政策、党的宣传与宪法规定的舆论监督、言论自由对立起来，这是错误的。中国共产党作为一个执政党之所以获得人民的认可和同意，一个基本前提就是，人民有权对党和政府进行批评和监督。因为通过舆论监督，党和政府在领导中国人民进行社会主义建设时能够倾听人民呼声、把握好前进的方向、尽可能减少决策执行的失误。
　　其次，加强新闻舆论监督的立法。至今我们既没有《新闻法》、《出版法》、《网络法》，也没有统一的《新闻舆论监督法》。一旦没有法律，也就意味着我们对新闻舆论监督的保障缺少具体的程序和制度。
　　最后，针对网络上的舆论监督，有必要认真对待。网络有着传统媒体不具备的优越性，如人数众多、具有广泛的代表性，人们可以更真实、更充分地表达自己的真实意愿，具有空前的快捷性、良好的交互性，这样，监督也就更及时、更有效、更真实。但是由于网络具有极强的私密性，可以隐匿真姓名和身份，因此许多居心叵测的人员通过网络捏造事实、造谣生事。如何规范网络、保障公民的舆论监督权，这既是对执政党的一个考验和挑战，也是执政党巩固执政地位的机遇。