摘 要：本文探讨了在全过程人民民主视域下，政协如何嵌入基层韧性治理以协助推动社会和谐稳定和可持续发展。文章以金华市政协的“民生议事堂”为案例，分析了政协在基层治理中的角色与功能，取得了促进基层民生改善、助力乡村产业振兴和化解社会矛盾方面的成效。政协通过场域嵌入、价值嵌入、结构嵌入和技术嵌入，提升了基层治理的适应力、恢复力和变革力。政协在嵌入基层治理时仍面临制度层面的梗阻、角色定位模糊和资源能力制约等问题。建议加强制度建设，明确角色定位，并提升资源保障水平，以增强政协在基层韧性治理中的作用。
关键词：政协；民生议事堂；基层韧治理；韧性治理；全过程人民民主
一、前言
中共二十届三中全会报告指出“国家安全是中国式现代化行稳致远的重要基础”，基层作为经济社会的基石，其安全稳定是整个国家安全稳定的重要一环，基层能有效的抗风险、保持可持持续发展是国中国式现代化的重要组成部分，这就需要构建基层的韧性治理体系，提升基层抗风险能力，增加基层应对各种内外部竞赛冲击的内生稳定性。政协“是国家治理体系的重要组成部分”[1]，政协协商是全过程人民民主的重要制度安排，政协在基层治理中展现出建言献策、增信释疑、凝结共识的独特价值，这些作用对于构建基层韧性治理体系有极大的推进作用。政协通过搭建多元化的协商平台，推动基层问题的共商共治，达到促进基层社会和谐稳定和可持续发展的目标。在浙江各地，政协“民生议事堂”作为政协参与基层治理的功能平台，将协商民主深度嵌入基层治理的细微之处，围绕社区环境改善、乡村产业发展、公共服务优化等问题，促进不同利益群体之间的对话与沟通，有效汇聚社会各界智慧与力量，形成切实可行的改革建议，从而实现对基层公共决策的深度参与。这种参与提升了基层化解内部矛盾、应对外部冲击的韧性，是政协践行全过程人民民主最后一公里的有效创新。
现有文献对政协参与基层社会治理进行了多角度解析。研究强调政协协商民主的制度优势，指出政协能够扩大政治参与、汇聚民意、集中民智，为政府决策提供科学依据[2]，认为政协作为我国协商民主制度化的组织形式和机制保障，是发展社会主义协商民主的重要舞台，也是践行"全过程民主"的重要体现[3]，因而，政协协商在协商民主体系中处于“枢纽”地位[4]，政协是党-国家与社会团体之间的意见和建议的“传送带”，是一种有效的社会治理工具[5]。关于政协参与基层治理的效能，学者们指出政协通过社会多元主体的参与、协商对话的开展以及公共利益的表达，对社会和谐稳定起到“缓冲器”的作用[6]；有研究聚焦于政协在基层社会治理中的具体实践模式，如韩莹莹（2021）等研究了广州市政协“有事好商量协商平台”，指出该平台通过形成动员机制、共识达成机制和回应机制，促进了社会治理目标的达成[7]；董明（2021）分析了浙江“请你来协商”平台的构建和运行逻辑，认为这种履职模式能够激活基层治理中的协商因子，提升基层治理的现代化水平[8]；刘艳云（2016）以浙江省安吉县政协的委员工作室为分析对象，考察了其运行机制及其制度绩效[9]。学者们普遍认为政协的这些创新举措有效增强了政协与基层社会的联系，推动了基层治理的精细化与民主化，但由于基层政府掌握资源较多，相对强势，基层治理和民主协商的融合还有很大的提升空间。
尽管现有文献对政协参与基层社会治理的现象进行了较为全面的阐述，但在全过程人民民主视域下，对政协如何深度嵌入基层社会韧性治理的研究仍显不足。现有研究较少探讨在全过程人民民主理念下政协在基层社会韧性治理中发挥了什么作用，特别是在面对复杂多变的基层治理挑战时，政协如何促进基层的治理韧性，尚需进一步展开研究。基于此，本文拟以金华市政协的“民生议事堂”平台为案例，探讨政协在基层社会韧性治理中的角色与功能，以践行全过程人民民主为前提，揭示政协嵌入基层韧性治理的机制，存在的现实梗阻，进而提出优化建议。
二、全过程人民民主视域下基层韧性治理的内涵
1.全过程人民民主。全过程人民民主强调全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主，是新时代我们党领导人民推进社会主义政治建设取得的重大理论和实践创新成果。全过程人民民主涉及到国家政治生活的各个方面，强调社会各界的广泛参与，是一种具有深厚理论基础和实践基础的社会主义民主政治形式，充分体现了人民的意志和利益，保障了人民当家作主的权利。
2.基层韧性治理。“韧性”最早是物理学概念，指受到外力影响后，物体能迅速恢复原有性状的能力。1973年，Holling首次将“韧性”一词引入生态学领域，此后该词逐渐为其它学科广泛使用。在社会科学研究范围内，“韧性”一词除了强调系统能够迅速复原的能力，更强调系统的自我发展能力。本研究将“韧性治理”定义为社会体系在面对外部冲击和内部压力时，能够快速反应、有效应对并恢复常态的自主适应力和自我修复力，基层社会具备保持令人满意的发展结果、保持可持续发展的自我迭代升级的能力。
3.全过程人民民主视域下的基层韧性治理。全过程人民民主视域下的基层韧性治理是一个融合了全过程人民民主理论与社会治理理论的新概念，它是全过程人民民主理念在基层治理实践中的具体应用，强调在基层通过民主机制提升治理的韧性，使基层社会具备应对各种内外冲击、化解内外风险、保持均衡发展的适应力、恢复力和变革力。适应力是指基层社会能够灵活应对各种变化和挑战，及时调整发展策略，避免短期行为对基层社会的伤害，保持社会稳定状态；恢复力则是指基层社会在遭遇冲击或危机时，有足够的纠错能力和抗压能力，保障基本民生，迅速恢复正常秩序的能力；变革能力则强调基层社会有不断创新和提升的能力，追求长期稳定的可持续发展。基层韧性治理是推动经济社会持续高质量发展的重要课题，也是全过程人民民主最后一公里落地的重要治理目标。这一概念的提出，旨在从理论上厘清政协如何协助构建具备高度适应性和恢复力的基层治理体系，以确保基层社会在面临各种风险和挑战时能够保持发展的定力，实现经济的可持续增长，最终推动基层形成多元共治、利益共享、共同富裕的治理格局，这也是全过程人民民主的终极目标之一。
三、全过程人民民主视域下政协参与基层韧性治理的案例呈现
（一）民生议事堂的发韧
2019年4月，由基层政协牵头的第一场政协“民生议事堂”现场协商会在海宁市周王庙镇首次出现，与会人员除了政协委员和相关部门之外，还邀请了产业专家和蚕桑业从业人员代表，协商议题为“蚕桑老产业如何焕发新活力”，围绕周王庙桑蚕产业的种植、养殖、深加工、蚕桑文化旅游等特色产业发展展开，讨论了养蚕成本上升、养蚕收益下降问题，提出了蚕桑业振兴的建议措施。这一场现场协商会标志着“民生议事堂”这一协商民主平台的诞生。周王庙镇的做法很快引起海宁市政协和浙江省政协的关注，为政协开展基层协商民主提供了新思路。2021年，在全省政协主席暑期读书会上，浙江省政协领导明确提出要在全省层面有序推进“请你来协商·民生议事堂”平台建设。随后，在总结海宁等地民生议事堂建设的初步经验基础之上，浙江省政协出台了《政协浙江省委员会关于推进“请你来协商·民生议事堂”平台建设的指导意见》，并制定了《民生议事堂协商议事工作规则》，对民生议事堂的功能定位、平台运行、工作机制以及组织保障进行了明确和规范，指导全省各市县政协深化民生议事堂建设。
目前浙江省政协民生议事堂运行已经形成了“1+X”建设模式，“1”即引导各地基层政协利用党群服务中心等实体阵地资源搭建的1个乡镇（街道）级协商议事实体场地总平台——民生议事堂，总平台一般下设委员议事厅、委员工作室、社情民意信息联系点、委员书吧等功能区块；“X”即若干分平台，依托镇街党群服务中心、村级乡贤馆等场所，在有条件的村建立协商驿站，推进协商议事向村居、社区、园区、楼宇和企业延伸，最终实现政协协商全省村社全覆盖。2021年起，浙江省政协民生议事堂平台在全省各地迅速普及，截止2023年，浙江已建立民生议事堂1389个，重点村（社区）建设了协商驿站11129个。
（二）民生议事堂与基层韧性治理的共通性
政协协商民主在根本宗旨，基本原则、核心动力上与基层韧性治理的内在要求高度一致，这为政协协商民主嵌入基层韧性治理奠定了坚实的基础：
1.均以维护基层民众利益为根本宗旨
全过程人民民主强调在国家治理的各个环节和全过程，都要保障人民的利益，确保人民在国家政治生活中发挥主体作用。基层治理的根本目标是提升居民的生活质量和幸福感，实现社区的可持续发展，这一切都以保障基层民众利益为核心，这也是基层治理保持韧性的前提。在政协协商中，同样以保障人民利益为根本宗旨，也强调通过寻求各方利益的平衡点，推动社会的和谐稳定和可持续发展。在全过程人民民主的框架下，政协嵌入基层治理，注重将基层群众分散的利益诉求聚合起来，通过民主协商形成共识，再将这些共识转化为具体建议提交给相关政府部门，以实现既能保障大多数人的利益，又能兼顾少数人的合理诉求，实现利益的平衡与和谐，从而提升基层社会的凝聚力，减少内部冲突，确保基层和谐稳定。
2.均以民主协商为基本原则
协商民主是全过程人民民主的重要形式之一，旨在通过广泛的协商，达成共识，促进决策的科学化和民主化，这一原则不但贯穿于政协工作的全过程，同时也是基层治理的基本工作原则。在基层治理中，注重协商民主的实践，通过召开居民会议、听证会等形式，广泛听取民意，凝聚共识，减少冲突。在政协协商中，协商也是制定政策、解决问题的重要途径，通过各方人士的充分讨论和协商，形成被广泛接受和执行阻力最小的决策，从而保持基层对内外部风险的化解能力。
3.均以多元参与作为核心动力
在基层治理和政协协商中，均倡导和鼓励多元社会主体参与，确保各方利益在社会事务决策中得到体现和保护。全过程人民民主框架下，基层治理要求社会组织、企业和居民等多元主体共同参与，从问题发现、方案制定、决策执行到效果评估等各个环节都应向公众公开，确保各主体的知情权、参与权和监督权，增强治理的公信力和有效性。政协协商民主同样强调参与的多元性和代表的广泛性，注重发挥不同界别、不同群体的政协委员的优势作用，促进多元主体之间的沟通和交流。政协协商民主与基层治理中的协商民主要求相一致，通过多元主体的参与和协作，政协能够更有效地嵌入基层治理，形成基层韧性治理局面。
（三）政协民生议事堂嵌入基层韧性治理的成效----以金华市政协民生议事堂为例
金华市政协民生议事堂政协通过推动协商民主向基层延伸，促进了基层民生改善，助力了乡村产业振兴，化解了基层社会矛盾，有效助力基层韧性治理效能：
1.促进基层民生改善
金华政协各乡镇、街道开展的民生议事堂活动，在低收入居民收入增长、道路修缮、绿化提升、教育、医疗、养老等公共服务方面积极建言献策，有效助力民生改善。民生议事堂在实际操作中，成功解决了许多基层治理中事关群众利益的难题，例如永康市政协“民生议事堂”组织政协委员、乡镇干部、企业负责人等多方代表共同协商讨论，帮助西溪镇打造“共富工坊”，西溪镇将原先闲置的办公楼进行改造提升，与浙江环球工具有限公司确立合作关系，引入来料加工项目，打造建立了首个“工疗型共富工坊”，为保障持续运行，还将8家企业纳入来料加工备选库；2022年度，该“共富工坊”为残障人员、低收入农户和周边群众共计提供300多个就业岗位，人均增收2000余元每月，有效促进了残疾人和低收入群体增收和社会融入。
2.助力乡村产业振兴
金华各乡镇街道开展的民生议事堂活动关注基层产业发展问题，针对产业发展中的难点堵点问题开展协商调研、引入产业资源，提出切实可行的对策建议，为乡村产业发展提供智力和资源支持，推动乡村产业转型升级和可持续发展。2022年9月21日，金华市婺城区组织了一场以“助奶农增收 促共同富裕”为主题的民生议事堂活动，参加成员包括省政协领导、金华市政协领导、婺城区政协领导、琅琊镇政协委员，同时邀请金华市委老干部局、市教育局、市农业农村局等相关职能部门负责人参加；政协委员事先扎实调研，发现金华市学生饮用奶相较其他省市普及率偏低，同时本地奶牛养殖行业受到销售受阻，提出多措施促进本地奶业发展、同时做好学生饮用奶推进工作，一边拓展本地奶销售渠道，一边提升学生营养水平的建议。浦江县前吴乡政协民生议事堂平台针对前吴乡作为水源保护区，产业发展受限问题，依托妇联界别的组织优势和委员优势，聚焦产业发展带动共富主题，开展了8场民生议事堂活动，探索形成了“融义接杭型、百镇共建型、家庭工厂型”三种模式的来料加工共富工坊，提出建议24条，解决问题17个，推动了来料加工产业发展，带动400余名妇女实现家门口就业。
3.化解基层社会矛盾
政协民生议事堂十分关注基层社会稳定问题，政协民生议事堂作为“第三方”“中立者”和“润滑剂”，搭建沟通桥梁，为基层干群提供直接对话的平台、促进各方理性表达诉求、寻求共识，督促政府出台措施解决问题，增强了基层群众对干部的信任和支持，维护了基层社会的和谐稳定。金华东阳市尚锦村位于横锦水饮用水源保护区，村民无法直接饮用自己保护的横锦水，这一现状引发了村民与基层干部之间的矛盾，东阳市政协委员郭斌深入尚锦村进行调研，并向政协反映了这一问题；金华市政协和相关部门高度重视，开展了民生议事堂协商活动，经过多方协调和努力，最终确定新建水厂来解决库区村民的饮用水问题，不仅从根本上解决了村民的饮水困难，也有效缓和了干群之间的矛盾。
四、“民生议事堂”嵌入基层韧性治理的运行机制
政协嵌入基层治理，提升了基层社会治理的适应力、恢复力和变革力，是政协践行全过程人民民主的创新探索，有助于增强全过程人民民主的实践效能。
（一）场域嵌入：推动民主协商向基层全域覆盖
民生议事堂通过场域嵌入，广泛汇聚全域范围内的智慧和力量，为基层治理提供坚实的民意基础。浙江各地政协结合本地实际，积极探索创新，形成了各具特色的民生议事堂运转模式，将协商活动延伸到了乡镇（街道）、村（社区），实现了全域覆盖。以婺城区政协为例，婺城区政协系统化推进协商平台向基层延伸，“民生议事堂”“委员工作室”“协商驿站”三位一体建设，搭建了区、乡、村三级协商平台，共建成26个民生议事堂，线上线下委员工作室34家，协商驿站434个，2022年组织开展各类活动389次，提出建议548条，起到了发现问题、反映问题、化解问题、凝聚共识的重要作用，使得民主协商更加贴近群众、贴近实际，为基层群众提供了直接参与基层治理的平台。政协“民生议事堂”向基层的全场域覆盖，增强了基层群众的表达权、参与权、决策权和监督权，提高基层对环境变化的敏锐感知力、风险识别力和反馈力，是提升基层韧性治理的有效途径，也是全过程人民民主“最后一公里”落地的重要实践形式。
（二）价值嵌入：推动基层治理聚焦于民生民意
在全过程人民民主实践过程中，保障民生是最直接、最现实的基层治理问题。民生议事堂直接面对群众、服务群众，通过组织定期或不定期的协商活动，就关乎群众切身利益的问题进行面对面交流和沟通，各方主体理性表达诉求，推动形成共识和利益妥协，避免矛盾激化。“民生议事堂”通过价值嵌入，强化了社区内部信任构建，增强基层内部凝聚力，提高了基层韧性治理能力。2023年义乌市苏溪镇政协委员履职小组围绕群众关心的教育、医疗、养老等问题，组织开展了一系列“我为群众办实事”的民生议事堂活动，针对“每次上下学路上都堵车，能不能给所有公办学校建造上下学接送区”等问题进行深入讨论，提出有效建议，共形成有效可采纳意见建议8条，有力推动了相关问题的解决。
（三）结构嵌入：形成三元协同的韧性治理格局
政协参与基层韧性治理，形成党委领导下的政协、政府部门和社会群体三元协同治理格局。浙江省政协民生议事堂在协商过程中，由基层政协+各界政协委员做为一元，邀请基层政府领导和相关部门负责人做为一元，另外能代表社会利益的各界精英、社会组织、普通群众做为一元，共同参与调研、协商和座谈会，社会一端主要代表群众利益，反应问题提出问题，政协负责总结问题、提出建议、强化监督，政府及相关部门负责协助制定政策、解决问题，形成力学上最为稳定的三元协同治理格局。以金华婺城区蒋堂镇的民生议事堂活动为例，蒋堂镇充分利用乡贤会、商会、志愿者等社会群体，邀请相关主管部门、干部群众和政协委员共同开展民生议事堂活动，婺城区政协资环农委、政协蒋堂工委、民革委员工作室等代表政协这一元提前开展调研，这此基础上，2022年3月31日，在蒋堂镇组织了一场“非粮化”整治的“民生议事堂”现场协商会，参加人员除政协委员外、还有相关部门负责人和群众代表，会上政协委员反馈前期调研中发现的问题，提出建议，相关部门负责人逐一回应委员发言，分管副区长当场表示将充分用好协商成果，强化跟踪督办，真正把意见建议落到实处。现场会上三方各司其职，共同处理好“非粮化”整治后农田土壤如何修复，农田基础设施建设如何完善等问题。通过民生议事堂的结构嵌入，基层群众、社会组织可以与各级政府部门平等对话，形成了政府、政协、公众三元参与的韧性治理格局，提高了基层治理的内在稳定性。
（四）技术嵌入：拓展基层现代化治理手段
民生议事堂运用“数字治理”手段，主动开展线上协商议政，通过微信、浙政钉、浙里办等互联网载体搭建云协商平台，打破线下的时间、空间限制，扩宽民主议事的信息收集渠道，方便各方情况、诉求、意见的线上呈现与表达，实现协商议事与民主民意的技术连接。民生议事堂通过技术嵌入，有效拓展了基层治理的现代化渠道，提升基层治理的广度、深度和灵敏度，增强政协民主协商链接基层社会治理的信息获取能力，使民主协商嵌入基层治理更为便捷化、精细化和智能化，是提升基层韧性治理水平的重要手段。以金华政协为例，金华政协“码上商·民生议事堂”二维码已经在所有村（社区）完成全覆盖，居民扫一扫二维码，即可进入协商服务平台，通过“我有事议”对接民生议事堂，可以反映环境卫生、基础设施、社会保障、公共服务等方面的问题，经政协提交后督促相关部门及时处理。现代化治理手段的嵌入既实现了民众意见反馈一键通达，同时也方便民众了解部门办理落实情况，提升了基层治理的自我发展、自我迭代、自我创新能力。
五、民生议事堂嵌入基层韧性治理的现实梗阻
（一）制度层面的梗阻
相关法律和政策对政协参与基层治理尚未提供明确、具体的法律规定，缺乏明确的法律条文对政协参与基层治理的功能、地位和作用进行界定，政协在参与基层治理时，面临制度不健全、细则不完善，操作不规范的问题，难以充分发挥民生议事堂参与基层治理的作用。政协委员通过民生议事堂参与基层治理的激励机制不完善，政协委员是兼职工作，缺乏足够的时间、精力和动力去深入基层开展调研，在一定程度上影响了政协在基层韧性治理中的专业性、积极性和有效性。民生议事堂的协商成果进入政府办事程序的制度支持有限，基层政协缺少对相关政府部门的问责权，所提的意见建议稍遇困难既易被忽略和搪塞，这限制了政协在基层韧性治理中作用的发挥。
（二）角色定位模糊
民生议事堂嵌入基层治理时，作为三元主体之一，角色定位尚不清晰；在基层治理中，政协的角色往往被视为辅助或咨询性质，而非治理的参与主体。这种角色模糊可能导致政协在参与治理过程中的权责不明确，进而影响其作用的发挥。例如，在一些基层政策制定和执行过程中，政协可能被赋予一定的协商和建议职能，但实际上并不具备直接影响决策的实际话语权，导致政协在决策中的角色被边缘化。民生议事堂在参与基层治理时监督工具和监督手段不足，协商成果落地执行时的监督作用相对缺失。乡镇街道没有对应的政协机构，政协工作由乡镇街道的党委成员兼管，这使民生议事堂在发挥民主协商作用时很难与党委和政府处于平等的协商地位，导致在实际操作中容易出现角色错位或缺位的情况，削弱了民生议事堂的影响力。
（三）资源和能力制约
民生议事堂参与基层治理，需要投入一定的人力、物力、财力等资源用于调研、协商、监督。《政协章程》规定“乡镇不设政协机构”，所以，浙江省各地乡镇街道没有基层政协机构，也就没有相应的人员编制和财政预算；基层政协在获取基层治理相关信息时，可能面临信息渠道有限、信息不对称等问题，使民主议事党活动参与基层治理时信息收集不全，难以做出准确判断。部分政协委员在参与基层治理时缺乏必要的专业知识和技能，难以有效应对复杂多变的基层治理问题。由于政协委员主要是社会精英、企业家、乡贤等，来自弱势群体的代表较少，协商议题的选择上，可能存在议题与基层治理脱节、建议难以落地的可能；政协委员换届较快，部分政协委员可能缺乏必要的民主协商技巧和经验，影响了民生议事堂参与基层事务的治理能力。
六、“民生议事堂”嵌入基层韧性治理的优化建议
（一）加强政协参与基层协商的制度建设
完善政协参与基层治理的角色定位和职能作用的相关法律法规和政策文件。我国出台了《中国人民政治协商会议章程》、《中国共产党政治协商工作条例》、《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等制度文件，为政协参与基层治理提供了宏观性、原则性的法律依据和制度保障。但是关于政协在基层治理中的职责和功能则尚无相关规定。后续需要针对政协参与基层治理的具体领域和环节，细化法律条文与制度设计，明确基层政协参与基层治理中协商、监督、反馈的具体操作程序和方法，合理界定政协在基层治理中的权利和责任边界，完善政协参与基层治理的制度体系，确保政协参与基层治理工作有序开展。
（二）明确政协的角色定位
维护公共利益和群众权益。通过政协的参与和推动，基层治理应明确政协作为协商民主的重要渠道和专门协商机构在基层治理中的角色定位，政协主动调整工作重心，深入基层一线，加强与群众的沟通联系，全面了解乡村和社区实际情况和群众需求，为基层治理提供坚实的支持。政协在基层治理充分发挥代表性广泛的独特优势和相对抽离社会地位，提供多元化的视角和包容性的建议，辅助党委和政府实现决策的科学化和民主化。政协充分发挥监督职责，组织定期评估和反馈，及时发现和纠正问题，确保政策在执行过程中不走样、不变形，切实维将更加科学、民主和有效，为社会的和谐稳定和发展做出积极贡献。
（三）提升资源保障水平
加大政协参与基层治理在人力、物力、财力等方面的支持力度。强化政协委员的信息获取机制，多渠道加强政协与基层党委、政府的信息共享和交流。提高政协委员的专业素养和履职能力，加强协商技巧和方法的培训和实践探索创新监督方式和手段提高协商和监督的针对性和有效性，鼓励委员创新参与方式，利用现代信息技术手段提升参与效果，提高协商民主的广泛性和实效性。推动政协与人大、政府等组织的协商平台的有效整合，打破“条块分割”的体制结构，通过定期召开联席会议、开展联合调研等方式，实现资源共享、信息互通、协同运作。加强政协与基层数字管理平台的对接，推动数据格式、接口规范的统一，实现跨平台的数据共享和业务协同，提高协商效率和质量。
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（ 杨坚明，民建省委会理论研究委员会副主任、金华市政协副主席、金华市委会主委；林燕，民建省委会理论研究委员会委员、民建浙师大基层委副主委、浙江师范大学行知学院教授；于仁光，民建金华市委会秘书长；马力，浙江师范大学人文学院教师；严玉珊，浙师大基层委会员、浙江师范大学经管学院讲师。）
