人民政协是爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，政协履行着政治协商、民主监督和参政议政的职能。在政协的三大职能中，民主监督处于关键地位。人民政协依托中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度，具有相应的制度设计和政治体制保障。因此，从理论上讲，政协的监督可以比较容易地上达中央或进入各级领导的决策视野，同时，人民政协集聚了一大批专家、学者和领导干部，他们大都是某一领域的杰出代表，或者是社会活动家，联系着政治、经济、文化、社会各个界别的管理层和知识层，信息来源广泛，思维活跃，这都是一般的社会监督和舆论监督所不具备的。笔者走访了浙江省若干市、县的政协，与一些政协委员和政协的专职工作人员进行了交流，发现无论是市级政协、还是基层政协，它们为了更好地履行民主监督的职能，采取了一些措施，也取得了一些成效。但是由于某些因素的影响，浙江省各级政协的民主监督还存在着一些不足，对此，笔者进行了分析，也提出了一些建议。为了便于叙述，也为了避免某些麻烦，笔者在研究报告中回避了具体地名，将浙江省各地级市统称为N市。
    一、浙江省N市各级政协为强化监督职能而采取的改革措施
浙江省N市各级政协领导充分认识到政协履行监督职能的重大意义，也认识到政协的民主监督有渐趋弱化的趋势，在多年前就推行了一些改革措施，如首创委员约谈会；民主评议政府部门；在市电视台和党报开辟政协天地；与人大、司法部门建立民主监督的横向合作机制等。这些措施增强了N市各级政协的民主监督职能，成为协助市委、市政府实现决策科学化、民主化的一条重要渠道。最近两年，N市各级政协的新一届领导班子组建完毕，新领导更加重视提升政协的民主监督效能，市政协采取了针对性的措施，并鼓励各基层政协进行改革创新。笔者经过了解，发现浙江省N市各级政协主要采取了四项改革措施：
    第一，N市政协推行“月月谈”，其具体做法表现为：N市政协每个月确定一个社会议题，邀请市政协领导、行政主管部门或者司法部门的主要负责人和20多位市政协委员出席。笔者经过咨询得知在针对某些议题的讨论中，市委主要领导甚至市委书记也会莅临。市政协确立的议题与地方实际紧密结合。市政协委员们就这一议题向行政主管部门的主要负责人发问，只要这些职能部门与自身关系较远，委员们的问政就会比较犀利。期间也安排新闻媒体进行采访报道，事后向社会发布。N市政协的每一次“月月谈”都会产生会谈纪要，工作人员将会谈纪要整理后呈送市委主要负责人。在N市政协的带动下，市下属的C基层政协推行年度的“政情交流会”，其具体做法与N市政协推行的“月月谈”相似，但是C基层政协的“政情交流会”走得更远，整个过程进行网络直播，电视录播，取得比较好的社会反响。C基层政协的这一做法在N市其他基层政协也开始推广，如X基层政协推行月度“协商恳谈会”，H基层政协推行“双月恳谈会”等，都邀请了当地的党委领导、政府部门的主要负责人与政协委员们进行面对面的沟通，督促提案的落实，解决了一些民生问题。
    第二，N市政协与下属的基层政协强化了政协委员对提案的督办回访制度，前几年N市各级政协虽然也有这一制度，但是落实并不是特别有力，政协委员只能在“不满意”“基本满意”“满意”三个选项中进行选择，对他本人所督办或者关注的提案落实情况进行评价。笔者在与几位N市的政协委员交流中发现，原先的“三选一”模式有些粗糙和笼统，不能准确地反映委员们的真实想法。N市政协新一届领导班子组建之后，对此进行了改革，实施“政协委员打分制”，即政协委员对于提案的落实情况进行打分，实行百分制，60分为及格。笔者经过调查，发现政协委员们对这一变革评价较高，有效地督促了职能部门落实提案内容。而且，N市S基层政协借鉴外省政协的经验，推行“双评”制度——在年末对提案工作实行双向评议，即由提案承办单位评价提案的质量，同时提案者也必须评价提案承办单位的办理成效，以此促使提案工作整体水平的提高。
    第三，N市政协与下属的若干基层政协推行年度的“政协委员评价机制”，即政协成立专门的委员考核机构，考核机构从“会议出席情况”“调研活动出席情况”“提案数量与质量”“社情民意反映情况”等几个指标，对每一位政协委员进行打分，并将结果告知其本人，如果考核分数过低，统战部、政协将与相关政协委员进行诫勉谈话。
    第四，N市政协新领导班子高度重视政协委员的理论学习，他们认为，政协委员只有不断提高理论水平，才能更好地履行民主监督的职能。从最近两年开始，新一届政协领导班子除了对于新推选的政协委员进行履职培训之外，还多次邀请专家、学者来市政协作学术报告，N市下属的基层政协还多次通过举办诸如崇学讲堂、求实学堂、和合讲堂等，组织政协委员进行理论学习。笔者走访了几位资深的政协委员，他们一致认为，现在的学习比过去增加了不少，也拓展了他们的视野和思路，有利于他们开展履职活动。
    笔者与N市的一些政协委员们进行了交流，也观察了某些提案落实之后的成效，并与一些市民进行了沟通，发现上述改革措施对于增进政协委员的履职意识和履职能力、改善民生确实具有积极作用。在采访过程中，笔者特别明显地感受到，N市政协新领导层推行的“月月谈”这一措施，极大地促进了N市政协监督职能的履行。今年6月16日，笔者到N市政协进行采访，询问了工作人员后得知，7月份要进行的“月月谈”，主题是“保姆市场的培育与发展”。从6月10日开始，市政协的主要负责人和其他若干政协委员就开始走访辖下的街道社区，与居民们进行交流沟通，倾听群众的意见和建议，然后又去市劳动力市场、家政公司进行实地考察，以获得详实的第一手资料，这项调研工作一直持续到6月20日。在月谈会上，这几位政协主要负责人和政协委员非常有针对性地向职能部门的主管人员发问，促使职能部门改进工作，进一步完善保姆市场。
    二、N市各级政协监督职能较弱及原因分析
尽管N市各级政协采取了不少措施，但是它们的监督作用并不非常令人满意。笔者在调研过程中，有政协委员表示：“我们都知道，政协不是靠说了算，而是靠说得对，但是在很多情况下，说得对也不一定管用啊。”笔者在调研过程中发现，N市及其基层的政协并没有实施严格的政协委员考核和退出制度，是导致N市各级政协监督职能不强的一个重要原因。综合来看，导致政协监督职能不强的主要原因如下：
    第一，有些政协委员对于政协监督的定位和范围认识不清。根据中央的相关文件和习近平总书记的系列讲话精神，政协的民主监督属于政治监督、协商式监督，它主要是对宪法、法律的实施情况，党和国家的路线、方针、政策的执行情况进行民主监督，其实质是对规则执行状况的监督。因此，政协对于其他职能部门的监督要以提出建设性的建议为主，采取支持和帮助的积极态度，做到增进团结。有些政协委员却因此对于政协的民主监督职能产生了误解，有的表示：“揭露官员的不法行为是司法部门的事情”。有的表示政协委员对于其他职能部门的监督要少站在对立面的角度看问题，少故意挑毛病和指责，多提出解决问题、改进工作的意见和建议”。笔者认为，根据《中国人民政治协商会议章程》第二十七条的规定：“参加中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的单位和个人，有通过本会会议和组织充分发表各种意见、参加讨论国家大政方针和各项地方重大事务的权利，对国家机关和国家工作人员的工作提出建议和批评的权利，以及对违纪违法行为检举揭发的权利，参加有关部门组织的调查和检查活动”。由此可见，政协的民主监督不仅仅是充当职能部门“参谋”的角色，勇于揭露违纪违法行为也是其应尽职责。
    笔者在走访过程中，还发现有不少政协委员认为政协的监督应当是宏观层面的政治性监督，而不是微观层面的事务性监督。有几位政协委员对笔者表示，政协的民主监督最多是提点建议，而不是关注具体的个案。其实上述委员没有意识到，既然政协监督的重点是规则的执行状况，如果某些单位对规则执行不力，就会导致潜规则的横行，一系列骇人听闻的个案就会接踵而至。如西安地铁工程，这完全是政协重点监督的范围，而且西安市政协也组织委员们进行了重点调研，从表面上看，施工单位和监管单位对于规则的执行也是非常到位的，但是谁能想到其中蕴藏着这一轰动全国的舞弊个案。在课题调研的过程中，笔者与浙江省的一些民营企业家、高管交流，他们认为，当前的经商环境并不理想。笔者对此感到不可思议，因为自十八大以来到现在，中央共推出了近1500项改革措施，这不正是企业家们孜孜以求的吗？经过细谈，笔者才知道这些改革措施面临着执行难的问题，有些改革措施执行了，有些则没有，有些部门和地方执行了，有些部门和地方则没有，一些改革措施在执行过程中遇到困难就戛然而止，半途而废。更严重的是还有一些改革措施一直只停留在纸面上。再加上现在国内经济增长放缓，美国又对我国发动了贸易战，以致经商环境没有改善，在有些地方甚至恶化了。而要突破发展的瓶颈，就必须改革。在这种情况下，政协委员更应该重视事务性监督，关注个案，通过一个个具体个案的解决来破除某些官员的“不作为”，以落实中央宏观层面的改革措施。
    第二，有些政协委员缺乏担当与勇气。这些政协委员出于其自身利益考虑，怕得罪人，怕惹事，对问题多采取回避态度或淡化处理。有一些政协委员，对于自身相关的职能部门，他们的问政不痛不痒。还有一些政协委员，将参加政协活动作为拓展其人脉的机会。
    第三，有些政协委员的理论水平的确有限，阻碍了他们的有效履职。N市的各级政协委员或许是所在行业的领头羊，但是他们不一定比普通人更了解我国当前的经济社会发展状况和国内外形势。在2017年，笔者指导学校的模拟政协活动，我校学生撰写了《关于向丁克家庭征收无子女税的提案》，笔者拿着这一提案去请教几位市政协委员，受到了较多的批判，如果这些批判是针对提案的措施，当然有一定道理，但是那几位政协委员批判这一议题的一个重要依据是我国人口众多，丁克未尝不可，这一论据的潜台词是当前我国的人口还是过多，大家还要为控制人口做贡献。笔者认为，这种认识在2010年的时候确实很少被人质疑，但是在2017年的时候已经受到较多挑战了，而且人口生育这一话题并不生僻，社会各界对此比较关注，有些市政协委员的观念居然还没有更新，如何有效履职？
    第四，有些政协委员的精力、履职意识和能力堪忧。首先谈精力，笔者在走访政协委员的过程中，发现他们抱怨最多的就是时间不够，精力不足。N市的各级政协委员基本上是各行业的精英，都有自己的事业，有些时候真的很难妥善处理本职工作和政协工作之间的关系，很难做到两者兼顾。在两者冲突的时候，政协委员们大多趋于选择本职工作。有一位医生政协委员的话很有代表性：“我非常珍惜做政协委员的机会，很想把这个工作做好，但是我首先是一个医生，只要今天安排我出诊，除非有同事和我换班，否则我不会去参加政协会议”。根据N市某基层政协的考核部门透露的数据，在履职分数平均超过100分的情况下，某些政协委员的得分真的很低，最低的只有17分。对此，笔者采访了几位政协委员和政协工作人员，他们都表示，政协委员们本职工作太忙，没有精力去调研，很难写出高质量的提案。
    同时，笔者在调研过程中发现，尽管N市各级政协非常重视对政协委员的思想教育和履职培训，也取得了一些成效，但是有些政协委员履职热情和能力是不够的，N市政协的一位常委告诉笔者，这并不是个别现象。在现实中，不参加会议、不调查研究、不提提案和反映社情民意的“三不委员”为数不少，政协委员主体作用发挥不足。就提案而言，有些委员写出的提案大而空，过于宏观，所提的建议很难落实；有的提案内容缺少深入研究，处处都是外行话；有的提案把已经解决或者办理过的问题又提出来，或者抄袭而成；有的提案属于学术探讨问题，虽然具有很强的创新，做到了人无我有，但是作为政协提案显然有些过于前卫了；还有一些政协委员上交的提案基本上可以断定是“枪手”代劳的。就发言而言，有些政协委员无论是在大会发言还是界别会议或小组讨论，都只是应付一下，无关痛痒，有些委员甚至像泥菩萨一样几乎一言不发，别人请他发言，他往往“谦虚”地说自己不懂这个，刚入职，是来学习的。
    三、增进N市各级政协监督职能的建议
    针对上述问题，笔者提出以下几点建议，以增强N市各级政协的监督职能：
    第一，增强对政协委员的履职培训与理论学习。政协应该引导委员们认识到，在坚持四项基本原则的基础上，对一切国家机关及其工作人员的监督并无禁区；同时，N市各级政协需要进一步强化对政协委员履职能力的培养，特别是调查研究能力，这是委员履职能力中最基础、最核心的能力之一。同时，笔者认为N市各级政协应该持续推进政协委员的理论学习，为政协委员们提供学习的平台，使他们了解新理论、新政策、新动态，不断拓宽视野、努力把握国内外实情。
    第二，完善政协委员的考核与退出机制。目前，N市各级政协虽然有年度量化考核，但是考核结果并不向社会公布，而且也不能作为某些政协委员不再任职的依据。建议可以设计一套政协委员的考核与退出方案，从政治素质、廉洁自律、反映社情民意、撰写提案、参会、发言等方面对每一位政协委员进行年度量化考核，60分为合格，上不封顶。考核结果向社会公布，并通报同一级党委组织部，统战部和所在的单位，不到60分者，由统战部出面进行诫勉谈话，两年考核不合格的政协委员，政协将劝其辞职。笔者要强调的是，这一考核与退出机制在每一位政协委员就任前夕就要告知他们，要求每一个人作出书面承诺，接受这一机制。
    第三，改革政协委员的推选机制，采取选举与推选相结合的方式产生政协委员。按照目前规定，政协委员的产生，一般是四个步骤，其中第一步是提名推荐，即由各民主党派、各人民团体、无党派民主人士、各个界别等协商提出政协委员候选人名单，这一步是关键。笔者认为，在提名推荐之前，N市的各推选单位可以在内部进行自由的选举，鼓励毛遂自荐，按照差额的原则产生若干名候选人，然后提交给N市市委统战部，进入第二步——协商确定建议名单，即市委统战部对各方面提出的推荐名单进行综合平衡，反复同各推荐方面协商形成建议名单，特别要注重对方的履职能力和履职精力。在政协委员推选的最后阶段，统战部或政协应将政协委员的考核与退出机制告知每一位政协委员候选人。
    第四，面向社会公开招聘若干积极参政的普通市民进入政协。目前，N市各级政协委员基本上都是所在行业的业务骨干，而且在业内也有一定的影响。但业务的能手不一定就具备较强的参政议政和民主监督能力，而且业务能手往往也没有足够的时间来履职。选择政协委员要从“业务精英”的思维定势中解放出来，要适当推荐那些熟悉劳动人民疾苦，敢于表达的普通市民担任政协委员。选择这类普通市民进入政协，也有利于扩大N市各级政协的代表性和民主性。
    第五，推行专职的政协委员，并参照人大代表制定法规，对政协委员实施特别的人身保护和言论豁免权。正如笔者在走访中所发现的那样，政协委员普遍抱怨履职时间不够，精力不足。2016年开始笔者指导学生开展模拟政协活动，切实体会到政协委员要撰写一个高质量的提案，需要付出很多时间和精力。因此，建议可以试行部分政协委员专职化，进一步深化发展我国的协商民主。N市地处我国发达地区，面临着提前实现现代化的艰巨任务，这就对于政协委员的履职能力提出了很高的要求。虽然政协委员的专职化会增加财政支出，但是它能够极大地促进政协委员履行职能，包括监督职能，能够增进党和政府决策的科学性和民主性，给国家带来更大的收益，并且能最大限度地避免因决策失误而带来的损失。
    第六，推行个案追踪机制，通过个案的解决来落实政策或者改变某些不合时宜的政策法规。在当今社会，人们不难看到，某些个案的解决往往能够推动党和国家的政策更好地落实，甚至还能够修改某些与当前社会不符合的政策与法律。如2003年的孙志刚案件使我国政府废止了“收容遣送制度”，以“救助管理办法”代之。前几年的“唐慧事件”“任建宇事件”等推动国家废止了劳动教养制度。N市处于我国改革开放的前沿，经济比较发达，如果要攀登新的发展高峰，就必须进一步贯彻落实中央的改革措施。对此，N市政协应建立个案追踪机制，鼓励政协委员关注一些个案，通过个案的解决来倒逼改革、推动中央决策的落实。
    第七，政协要密切联系群众，组织政协委员定期开展广场问政活动。正如前面所说，政协在人们日常生活中的存在感很弱，群众有困难也很少会想到去找政协。一个主要原因在于政协的所作所为如果没有相关职能部门的配合，那么它对于人民群众的生活几乎不会产生任何影响。对此，政协应该坚持从群众中来，到群众中去的工作方法，组织政协委员到某些人流量较多的广场开展问政活动，收集社情民意。这样，政协才能更好地以民生关切为念，关怀弱势群体，聚焦老百姓最关心、最直接、最现实的利益问题，努力使自己“说的对”“说得准”。在一般情况下，政协只要“说得对”“说得准”，有关职能部门还是会高度重视，努力实施的。在这过程中，政协在人民群众心目中的地位自然会上升，也能够更好地履行民主监督的职能。

    （本文获2018年度民建省委会理论研究优秀结项成果一等奖）