民建衢州市委会：关于开展“农村建设用地合法入市”试点的建议
发布时间：2006-02-22 16:06:23
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《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，稳定并完善以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制，有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权。我国现行《土地管理法》规定，“国家对建设用地实行征地制度”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。如何结合十六届五中全会精神的学习，探寻农村建设用地合法入市的问题，成了摆在我们面前的一个新课题。破解这一课题成了今后一段时期深化农村改革，将我市农村推入工业化、市场化轨道的核心内容，它必将对走出农民收入增长徘徊局面产生积极作用，对农村改革产生革命性影响。如何破题？我们认为，可以先行试点，在试点成功的基础上加以大力推广，我市可以在全省率先开展农村建设用地合法入市的试点工作。
一、农村建设用地已成了各方关注的焦点
我国这一轮的经济增长由高速的工业化和快速的城市扩张两个引擎拉动，而背后则是政府通过国家征地制度，将原来属于农民集体所有的土地强制性地变为国家所有，然后出让给企业使用。由此带来的负效应也是显而易见：一是造成企业向政府进行土地压价并过度占用土地以及工业园区的土地投机和企业竞争力的下降；二是政府以远低于市场价格向企业供地，并成为各地招商引资的竞争手段；三是造成农民的“失地、失权、失业”，成为社会矛盾的焦点。2004年，我市因农村土地征用和房屋拆迁引发的信访就占了全市信访总量的23.8%。中央、省、市、县各级的集体、群体性较大规模上访中，农村土地征用和房屋拆迁占了较大多数，成了政府头疼，信访部门为难，农民情绪易发的一大难题，引起了国内外的关注，成了各方关注的焦点。当然，产生这种现象的原因是多方面的：
首先是法律法规不完善。为了配合乡镇企业的发展，1986年、1988年新修订的《土地管理法》留了一个尾巴，是对农民自用土地或以土地与他人合作创办企业，参与工业化这一事实的认定。新土地管理法出台之后，规定农村土地非农使用，只能通过国家征用的方式进行，农村集体建设用地不能流转。这实际上是提高了农民利用自己的土地参与工业化的门槛，也暴露了工业化进程中土地政策的缺陷。
第二是政府跳不出自身利益圈，没有找到平衡各方利益的支点。据经济家对东、中、西部数省的调研发现，土地的出让已成为当地政府的“第二财政”。在一些地方，土地出让金的收入占到预算外收入的60%以上。此外，土地相关的收费也成为地方政府各部门改善福利的重要途径。正是有从农民那里低价征来的土地，政府城市基础设施投资才有了重要的资金依托。
第三是“土地是农民之本”的传统观念还根深蒂固。在我国上下五千年的历史中，一直以农耕经济占主导，农民的传统观念认为，土地是农民之母，一旦土地被征用，就等于失去了一切，缺乏向二三产业转移的意识。
二、开展农村建设用地合法入市试点的重大意义
一是可以破解深化农村改革的难题。自从上世纪80年代初，推行农村家庭联产承包责任制以来，我国农村发生了翻天覆地的变化，农民收入连续持续增长，并推进了城市改革。可到90年代后期，第一轮改革所释放的能量渐渐减弱，农民收入进入了增长徘徊期，中央和各级政府采取了大量的支农政策，但农民收入增长依然跟不上整体经济的发展步伐。而且，促进农民增收的难度依然加大。为此，进行以农村建设用地为切入点的改革，逐渐为各方所关注，一旦破题，它所释放的改革能量并不亚于第一轮改革。
二是推进农村建设用地改革，可以推动农村土地资源的合理流动，极大地促进农村劳动力的转移和二三产业的发展。
三是有利于缓解政府的征地难。征地难已成了各级政府最头疼的一件事。有人将它称之为“天下第一难”。实行农村建设用地合法入市，政府可以事先不征地，农民可以通过他们的集体所有土地，直接参与工业化和城市化进程。
四是有利于保护农民利益，大大减少农民征地信访。实行农村建设用地合法入市，由于保留了土地的集体所有性质不变，农民集体还可以以此长期分享土地非农化后的级差收益。与国家征地不同，集体流转的建设用地在上交了与土地有关的各项税费后，土地级差收益的大部分由集体和农民享有。
三、关于在我市开展“农村建设用地合法入市”试点的几点建议
一、为了避免与现行的土地管理法两冲突，在农村建设用地合法入市探索中，可以规定以下两个前提：1、通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设；2、国家为了公共利益的需要，依法对集体建设用地实行征收或征用的，农民集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从。
二、推行土地股份制。（一）是规划“三区”，将土地功能划分为农田保护区、经济发展区和商住区，以保护农田和实施城镇计划；（二）是将集体财产、土地和农民承包权折价入股，在股权设置、股份分配和股权管理上制定章程，一切经营活动按章程进行。推行农村土地股份制，意味着以村委会或村民小组为单位享有对土地的集体经营权替代了以家庭为单位的土地承包权。这可以保障土地非农化使用后农民的土地收益权。
三、允许农村集体土地与国有土地一样享有同等的出让权、出租权、转让权和抵押权。这样，一方面可以使集体土地不需要事先变为国有土地，就可以兴办各类工商业（包括国有、集体、私营、个体、外资、股份制、联营），可以兴办公共设施和公益事业，也可以兴建农村村民住宅；另一方面，可以规范现在事实上大量存在的集体土地出租等行为，促进土地市场的规范化，保护土地交易双方的利益，也利于企业进行长期性的投资。(执笔:马梅芝)
注：此文系民建衢州市委会在政协衢州市五届二次会议发言材料
一、农村建设用地已成了各方关注的焦点
我国这一轮的经济增长由高速的工业化和快速的城市扩张两个引擎拉动，而背后则是政府通过国家征地制度，将原来属于农民集体所有的土地强制性地变为国家所有，然后出让给企业使用。由此带来的负效应也是显而易见：一是造成企业向政府进行土地压价并过度占用土地以及工业园区的土地投机和企业竞争力的下降；二是政府以远低于市场价格向企业供地，并成为各地招商引资的竞争手段；三是造成农民的“失地、失权、失业”，成为社会矛盾的焦点。2004年，我市因农村土地征用和房屋拆迁引发的信访就占了全市信访总量的23.8%。中央、省、市、县各级的集体、群体性较大规模上访中，农村土地征用和房屋拆迁占了较大多数，成了政府头疼，信访部门为难，农民情绪易发的一大难题，引起了国内外的关注，成了各方关注的焦点。当然，产生这种现象的原因是多方面的：
首先是法律法规不完善。为了配合乡镇企业的发展，1986年、1988年新修订的《土地管理法》留了一个尾巴，是对农民自用土地或以土地与他人合作创办企业，参与工业化这一事实的认定。新土地管理法出台之后，规定农村土地非农使用，只能通过国家征用的方式进行，农村集体建设用地不能流转。这实际上是提高了农民利用自己的土地参与工业化的门槛，也暴露了工业化进程中土地政策的缺陷。
第二是政府跳不出自身利益圈，没有找到平衡各方利益的支点。据经济家对东、中、西部数省的调研发现，土地的出让已成为当地政府的“第二财政”。在一些地方，土地出让金的收入占到预算外收入的60%以上。此外，土地相关的收费也成为地方政府各部门改善福利的重要途径。正是有从农民那里低价征来的土地，政府城市基础设施投资才有了重要的资金依托。
第三是“土地是农民之本”的传统观念还根深蒂固。在我国上下五千年的历史中，一直以农耕经济占主导，农民的传统观念认为，土地是农民之母，一旦土地被征用，就等于失去了一切，缺乏向二三产业转移的意识。
二、开展农村建设用地合法入市试点的重大意义
一是可以破解深化农村改革的难题。自从上世纪80年代初，推行农村家庭联产承包责任制以来，我国农村发生了翻天覆地的变化，农民收入连续持续增长，并推进了城市改革。可到90年代后期，第一轮改革所释放的能量渐渐减弱，农民收入进入了增长徘徊期，中央和各级政府采取了大量的支农政策，但农民收入增长依然跟不上整体经济的发展步伐。而且，促进农民增收的难度依然加大。为此，进行以农村建设用地为切入点的改革，逐渐为各方所关注，一旦破题，它所释放的改革能量并不亚于第一轮改革。
二是推进农村建设用地改革，可以推动农村土地资源的合理流动，极大地促进农村劳动力的转移和二三产业的发展。
三是有利于缓解政府的征地难。征地难已成了各级政府最头疼的一件事。有人将它称之为“天下第一难”。实行农村建设用地合法入市，政府可以事先不征地，农民可以通过他们的集体所有土地，直接参与工业化和城市化进程。
四是有利于保护农民利益，大大减少农民征地信访。实行农村建设用地合法入市，由于保留了土地的集体所有性质不变，农民集体还可以以此长期分享土地非农化后的级差收益。与国家征地不同，集体流转的建设用地在上交了与土地有关的各项税费后，土地级差收益的大部分由集体和农民享有。
三、关于在我市开展“农村建设用地合法入市”试点的几点建议
一、为了避免与现行的土地管理法两冲突，在农村建设用地合法入市探索中，可以规定以下两个前提：1、通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设；2、国家为了公共利益的需要，依法对集体建设用地实行征收或征用的，农民集体土地所有者和集体建设用地使用者应当服从。
二、推行土地股份制。（一）是规划“三区”，将土地功能划分为农田保护区、经济发展区和商住区，以保护农田和实施城镇计划；（二）是将集体财产、土地和农民承包权折价入股，在股权设置、股份分配和股权管理上制定章程，一切经营活动按章程进行。推行农村土地股份制，意味着以村委会或村民小组为单位享有对土地的集体经营权替代了以家庭为单位的土地承包权。这可以保障土地非农化使用后农民的土地收益权。
三、允许农村集体土地与国有土地一样享有同等的出让权、出租权、转让权和抵押权。这样，一方面可以使集体土地不需要事先变为国有土地，就可以兴办各类工商业（包括国有、集体、私营、个体、外资、股份制、联营），可以兴办公共设施和公益事业，也可以兴建农村村民住宅；另一方面，可以规范现在事实上大量存在的集体土地出租等行为，促进土地市场的规范化，保护土地交易双方的利益，也利于企业进行长期性的投资。(执笔:马梅芝)
注：此文系民建衢州市委会在政协衢州市五届二次会议发言材料
