近年来，随着我市经济社会的快速发展和城市化进程的加快，中心城区的范围越来越大。原来处于城市边缘的村庄在城市扩建中土地全部和部分被征用开发，但尚未彻底完成改造的村庄被周围高楼包围，形成了“城中村”。十六届三中全会提出坚持城乡协调发展。统筹城乡经济社会发展，逐步改变城乡二元经济结构，这是我市在全面建设小康社会乃至整个现代化进程中的一个大问题。为此，在市政协组织下民建宁波市委员会与江东区政协联合组成调研组。通过座谈、考察等形式，就海曙、江东、江北、鄞州四个区“城中村”问题进行了专题调研。 　　　　一、“城中村”的现状 　　根据规划部门的统计，我市三江片规划区范围内对“城中村”按分布特征可以分为两类，一类是基本没有农用地、已为城市所包围的自然村落。现在还有29个自然村，居住村民3506户，9767人，住宅面积47万平方米。另一类是指有少量农用地，处于城乡结合部或城市近期发展和建设区域范围内的自然村落。现在还有318个自然村，居住村民45291户，119096人，住宅面积644万平方米。 这些“城中村”一是村民居住条件差；二是违章建房现象多，违章建筑面积大量存在；三是脏、乱、差情况普遍存在，影响城市环境卫生；四是基础设施条件差；五是外来人口居住多，社会治安压力较大。 　　　　二、“城中村”改造中存在的问题及原因 　　（一）城市开发中缺乏整体考虑。一是长期以来，土地征用一直以项目建设单位为主进行选址，经被征地单位同意，只要做通规划部门的工作，就可在那里进行建设。规划的随意性较大。二是在土地征用中一直采用“吃肉吐骨”的办法。过去的思维一直是什么单位建设要用地，核心就是解决它的用地问题，在土地征用中，只考虑周边规划道路，如有道路规划，建设单位只要同时征用一半道路用地就可以了，其他就不需要了。三是一些“城中村”比比皆是。 　　（二）村级集体资产处理较难，村民利益分配中矛盾较多。我市农村股份合作制改革在解决农村历史遗留问题、解决集体资产分配等层面上取得了较大成功，但还有不少局限性，离“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度和市场经济的要求还有较大差距。一是村级集体经济组织的市场主体地位没有明确。二是产权没有真正明确。三是股东的风险意识没有树立，农村“大锅饭”式的分配体制没有从根本上打破。 　　（三）“城中村”改造的政策制订缺乏严肃性。特别是对改造中涉及违章建筑的处理时，政策掌握多变。 　　（四）“城中村”改造中村民安置难度加大。由于各项政策不配套，导致村民安置成本过高， “城中村”改造工作进展缓慢。 　　（五）“城中村”改造后，农民生活缺乏有效保障。失去土地的农民，即使在城市找不到工作，也难以享受城市工人可以享受的失业保险；征地补偿根本不足以支付村民们的养老保险、医疗保险。农民失去赖以生存的土地而引出的社会问题越来越严重，已成为城市化进程中带有普遍性的问题。 　　（六）对“城中村”改造重视不够，力度不足。据调研，现在我市没有一个部门在总抓这项工作，没有一个总体的计划和规划，有关“城中村”改造的文件也不多。 　　　　三、对策和建议 　　（一）进一步提高认识，加强领导。一是健全机制成立班子。建立强有力的领导班子。成立由分管市长负责的综合协调机构，建设、规划、国土、财政、计委参加，明确牵头单位，确立任期责任制；对“城中村”改造统筹兼顾，分期实施，并落实资金。二是实现拆迁安置一步到位。对村民安置及出让地块上的企业用地要提前制定实施方案，落实配套措施。安置用房建设标准、建设时限和配套设施建设要有一揽子解决方案，并把职责明确落实到单位与人。 　　（二）统一规划，整体考虑，分步实施，循序渐进。“城中村”改造要根据不同情况确定近期重点改造目标，并按旧城改造要求，享受一定的政策，充分调动各区、街道和村的积极性。要实行改造的模式和主体多元化。在符合城市总体规划的前提下，结合宁波本地实际，整体部署，统盘安排，分类推进，以城市化发展的目标与要求进行“城中村”改造，统筹实施整个行政村整体拆迁。就地就近拆迁安置，建筑设计上要考虑农民的需求，尽量设计多种房型结构，满足农民多种选择的需要。 　　（三）“城中村”改造要与村股份合作制改革同步推进。十六届三中全会提出的建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，为深化村级集体经济改革指明了方向。海曙、江东、江北、鄞州四区一些村级集体经济基础已完成了股份制改造。如海曙区段塘街道粮丰村，集体资产量化到人，确定了资产享受对象和份额，避免撤村建居后集体资产被平调、流失的可能，解放了农民对集体（土地）资产的依附关系，加快了农村城市化进程。政府有关部门要加强对农村股份合作制改革及集体经济组织向公司化改造的政策研究。一是对货币资产多、收入少，但具有发展潜力的合作社，通过预提三年分红资金的办法，加快股份合作制改革步伐；对土地较多的村，以市政府公布的土地征用价格为准将土地作价，计入量化资产金额之中；对集体资产较少、已撤村建居的合作社，加快分配层面上的改革。二是村级集体经济组织公司化改造后，在资产评估、税收制定时要考虑给予减费免税。 　　（四）政府有关部门要研究制定政策，积极稳妥地推进“城中村”改造。这些政策要涵盖“城中村”改造全过程的各部门环节，包括原房屋和土地的确权；违法建筑的处理；宅基地管理；集体经济管理；拆迁补偿安置、改造资金筹措的原则办法；以及鼓励投资商、开发商介入的相关政策。制定政策的核心和关键是要处理好村民的现实利益和最终出路，平衡好政府、村民、村集体和开发商等各方面的利益关系。我市各区“城中村”的现实状况与存在问题不尽相同，改造中采取的政策措施及方式也不一样，政府有关部门在“城中村”改造中应该多总结自身在改造中出现的问题，多借鉴其他城市在“城中村”改造中的成功经验。 　　（五）改进征地补偿办法，筹集多元化养老保险基金。我市农村征地房屋拆迁补偿安置的政策依据仍是1999年12月底出台的《宁波市城市建设征用集体土地房屋拆迁管理办法》，随着时间的推进，其中许多政策规定已不适用现实情况。特别是对拆迁调户安置“户”的认定和分“户”安置，以及由于政府实施严格的规划控制与村民建房冻结所带来的困难户的安置问题，都应作出具体政策规定。一是根据经济社会发展状况相应调整征地补偿标准。有关部门在征用土地时要尽快改进征地补偿办法，要把“失地”农民的养老保险费列为补偿中的一个重要内容。二是对市、区两级失地农民的养老保险基金，由个人、集体、政府三方共同筹集。个人和集体负担部分主要缴付养老保险费，政府负担部分主要用于集体和个人缴纳的养老保险费不足支付时的保障需要。失地农民参加养老保险，要有不同于城镇职工基本养老保险的办法，总的可根据乡镇和村集体经济实力，选择不同缴费档次投保，失地农民享受养老保险待遇与缴纳档次对应，多缴多享受，费用由集体和个人合理分担。同时要理顺“农保”与新办法的关系，原参加“农保”的，实施新办法后要允许一次性退回原所缴保费本息，并转入个人帐户。为解决已到法定年龄的失地农民的老有所养问题，要根据本市预期寿命和他们的不同年龄，确定不同的缴费档次，一次缴足后按月享受基本养老保险待遇。 　　（六）统筹城乡发展规划，推进“城中村”组团式成片区建设。借鉴国内其他城市“城中村”改造的成功经验，引进和吸收西方发达国家城市建设的理念，坚持规划先行和统一规划的原则。一是科学规划。强调规划的龙头和先导作用，立足高起点、高品位，体现整体性、前瞻性、区域性和特色性，同时充分考虑村民的具体要求和经济承受能力。二是统筹兼顾。地块规划以水系和道路为框架，以有利于生产、方便生活为目标，结合土地利用规划、农业农村现代化总体规划，工业园区建设规划，协调交通网络、供水、供电、燃气、排水、卫生等规划，确保布局合理，功能完善。为提高规划设计质量，对纳入“城中村”改造的地区，功能布局、基础设施、产业发展、社会事业、环境保护和生态建设等方面的规划设计方案要进入“规划设计专家库”，及时组织专家参与规划设计评审和指导，建立规划设计市场，择优选择修建性详规的编制单位。并且注重基础设施共享，合理安排生产、道路、绿地等建筑和设施用地的空间，统筹教育、文体、卫生、商贸等公共设施和生活配套设施，实现功能组团和城市片区间的协调发展，构筑宁波现代化城市体系。