人口老龄化是21世纪一个重大的社会问题，也是21世纪人类发展的主要特征。目前，我市城区中空巢老年人家庭占老年人家庭的35%以上，预计到2025年将达到80%以上。因此，应对新的形势，探索一条既坚持居家养老又保证老年人生活质量的服务机制已刻不容缓。居家养老由于其经济性、自由性及不脱离老人熟悉的生活环境等特点，仍是广大老年人的首选。由于我市居家养老服务工作刚刚起步，推进困难不少，概括起来，主要有以下几点：
(一）缺资金
开展居家养老服务必须有一定的经费作保证，但目前市政府对其资金投入严重不足。一些试点社区开展此项服务所需经费主要来源于街道的补助、社区办公经费的占用及募集。经费的缺乏，迫使目前我市居家养老服务对象大多局限于最困难、最需要帮助的空巢高龄老年人家庭，而无力顾及数量占绝对多数，身体尚好，有一定自理能力的老年人需求，而且服务内容少、服务层次低。
(二）缺场地
不少社区都有开办诸如托老所、老年食堂、老年课堂等固定式的居家养老服务项目的意向，但苦于缺乏必要的场地，特别是一些建设年代较早的老社区，由于历史遗留问题（如早期规划不到位），社区办公用房本来就十分紧张，根本无力挤出足够大的空间拓展定点的居家养老服务项目。向社会租赁场地，社区居委往往无力承担这笔租赁费用。正因为缺乏场地，像日托、饭菜加工等较受社区老年人欢迎的服务项目难以在广大社区中开办起来。
（三）缺专业人员
由于我市劳动等相关部门尚没有开设为老服务培训课目，从事居家为老服务的专职人员基本上没有经过系统的业务培训，而且目前专职服务人员大多是大龄下岗失业人员或农村务工人员，文化素质普遍较低，其业务技能往往只能应付一些较简单的生活料理和家政服务，难以应对不同层次、不同特点老人的多样需求。
（四）缺服务平台
目前我市城区较有影响的可以链接作为居家养老服务平台的只有81890信息服务中心，而可以为广大老人介绍、提供多样化和个性化服务的有影响力的居家养老服务平台还没有，由于没有服务平台，使供求双方交流不畅通、信息不对称、相互缺乏信任度，一方面使老人难以找到中意的服务提供者，另一方面也导致服务提供者难以准确了解居家老人的真实需求，难以准确把握服务项目的定位，基于风险意识，也不敢过多涉足为老服务业。我市居家养老服务平台的缺少同样将严重制约着服务工作的深入开展。
（五)缺社会共识
社会对居家养老服务工作尚未形成共识。一方面受传统生活方式和过去计划体制下国家一手包的影响，居家老人“花钱买服务”的生活理念和消费习惯没有普遍形成，向政府“等靠要”的思想在相当一部分老年人的头脑里根深蒂固。也有一些居家老人因长期固封于家中，脱离社会，对社会产生了不信任感，对上门服务人员多存有戒心和顾虑，甚至拒绝接受服务。另一方面，受传统世俗观念作祟，相当一部分人认为服侍老人又脏又累，低人一等，不大愿意从事为老服务业。
居家养老服务是社会保障体系的一个组成部分，推进此项服务工作，如同老龄工作一样，也应坚持“政府主导、社会参与、全民关怀”的工作方针。针对我市实际，现阶段宜实行“政府扶持、中介（机构）运作、实体服务”的运行机制。
一、政府扶持
（一）广泛开展宣传教育，为推进居家养老服务工作营造良好的社会氛围。首先，应当在全社会广泛开展系统、持久、深入的居家养老服务工作的宣传教育活动，使社会各界对此项服务工作逐步形成正确的共识，特别是提升为老服务的社会荣誉感和责任感，转变某些人视其“低人一等”的世俗偏见，努力营造一个社会关心支持，个人积极参与的良好氛围。其次，做好向居家老人的宣传教育，逐步改变老年人传统的生活观念和消极的消费理念，增进老年人对社会的认同感和信任感，消除顾虑和偏见，鼓励更多的老年人走出心理阴影，融入社区大家庭，乐于接受服务，利于工作的推进。
（二）制定扶持政策，为推进居家养老服务工作提供政策保障。居家养老服务工作作为一种带有社会福利性和保障性的工作，政府须有一定的政策扶持和倾斜力度，特别是在此项工作刚刚起步阶段，政府的政策支持显得尤为重要和必要。
1、将居家养老服务设施纳入公建配套建设项目。为解决居家养老服务场所严重匮乏的难题，可考虑采取三种方式：在新建小区或有条件的老居住区，按照规划要求，新建为老服务设施；或者在老的居住区，将原有部分利用效率较低的公建设施，通过资源优化和置换，改造成为老服务设施；或者对旧住宅加层或扩大原有的幢体面积，增加的面积主要用于为老服务设施。
2、对参与居家养老服务工作的社会服务机构出台优待和优惠政策。如适当减免有关税费，水电煤气优惠，贷款优待等，使社会服务机构在为老服务中，确保有一定的经济回报，激发他们的参与积极性，不断壮大社会服务机构队伍，并在市场竞争机制作用下，不断增加服务功能，提升服务档次和质量。
3、将居家养老服务列入社会公益性岗位。这既可以扩大就业渠道，解决部分失业下岗人员的就业问题，也可减轻基层社区的经济压力，体现政府对居家养老服务工作的重视和支持。由于社会公益性岗位人员费用完全由政府承担，限于政府财力，现阶段可考虑每个社区设一至二个居家养老服务公益性岗位。
（三）加大资金投入，为推进居家养老服务工作提供必要的经费保证。政府今后在考虑老年福利设施投入和老年事业经费安排时，应列出一部分专门用于社区居家养老服务的支出。根据我市现状，政府资金投入可采取以下方式：
1、对社区建立带有托老所功能的居家养老综合服务设施，各级财政给予一定的资金补助。市、区两级财政根据自身财力和服务设施规模，每个补助3—5万元，其余所需资金由街道负责筹集和募集。
2、建立社区居家养老服务专项工作经费。工作经费可按社区规模或社区老人人数按一定比例确定，参照目前社区中社会保障和救助站经费拨付方式，每年包干，一次性拨给社区居委支配使用。
3、对特殊困难老人居家养老实行补贴。即政府应出资为一些居家养老特别困难的老人购买服务来解决他们的生活照料问题。这些困难老人应包括自理能力差、无子女或子女因客观原因无法实施有效照顾（如子女弱智、残疾等）的“三无”老人、低保户老人和处于低保户边缘的老人，重点是这其中的高龄老人、孤寡独居老人和因病卧床老人。政府根据财力许可，按困难程度的不同，分别给予不同数额的居家养老补贴。服务方式和补贴发放形式既可以参照海曙区的做法，实行每天定时上门服务，补贴费由政府直接发放给提供服务的人员；也可以参照上海市做法，实行发放服务券形式，包月不定时，服务人员通过上门服务换取服务券再到政府部门兑现。需要着重指出的是，政府对困难老人实行居家养老补贴，必须建立相应的评估机制，对申请老人的生活自理能力和经济收入核定要有统一的科学的可操作的评估标准和工作流程，保证政府补贴资金真正用到最需要政府帮助的老人身上，发挥最大的资金效益。对经济条件尚好的老年人，则引导他们树立“花钱买服务”的消费理念，鼓励他们向社会购买服务来解决自身的生活照料问题，改善生活质量。
（四）整合社区资源，为推进居家养老服务工作拓展空间。充分挖掘、整合和利用社区现有的可供开展居家养老服务的社区资源，不仅可大大节省政府的支出，而且又可提高社区资源的利用率。政府应重视社区资源的整合和利用，特别是做好那些可用于开展居家养老服务的社区资源拥有者和经营者的沟通、说服、教育、协调工作，当好牵头人，协调各方利益，使社区资源尽可能充分整合和利用起来，为推进居家养老服务工作提供更多的发展空间。
（五）规范服务制度，为推进居家养老服务工作提供准则。没有规矩不成方圆。一套健全而行之有效的管理和服务制度，是做好居家养老服务工作的根本保证。政府必须对服务标准、服务守则、服务流程和服务人员的道德规范、职责、使用办法以及服务对象的确定和义务等等，制订相应的规章制度，并在实践中不断加以修正完善，使居家养老服务有章可循、有据可依，规范运作。同时，抓好服务制度的贯彻落实，配以必要的奖惩措施，使之切实发挥作用。
（六）建立培训机制，为推进居家养老服务工作提供专业人员保证。针对我市居家养老服务人员数量少、专业技能普遍低下的现状，政府应开始着手开设居家为老服务应用知识方面的培训课目，实施技能培训。培训课目应包括老年生理学、老年心理学、老年保健、老年病急救和护理、老年家政服务、老年沟通技巧等。对专职服务人员实行准入机制和定期培训、考核制度。专职服务人员一律须经培训并考核合格后，才能执证上岗实施服务。培训工作可以由劳动部门或民政部门负责，师资可以考虑聘请从事此方面研究的专家学者和在养老机构中长期从事为老服务具有丰富实践经验的专业人士。培训经费政府应给予支持，并将其纳入优先考虑的非正规就业岗位培训课目范畴。上海市目前居家养老服务人员的培训工作由民政部门负责，委托相关培训机构实施，并将其纳入上海“万人就业项目”之一。
（七）实施检查监督，确保居家养老服务工作有效开展。为了保证政府对推进居家养老服务工作所采取的政策、措施和投入的资金真正落到实处，政府还必须建立健全相应的监督检查和评估机制，及时发现和纠正落实中出现的偏差，确保居家养老服务工作始终在政府的主导下健康有序地推进。
二、中介（机构）运作
这里的中介机构是指区、街道、社区设置的非营利性居家养老服务工作组织，其职责是为居家养老服务供求双方搭建服务平台，发挥中介作用。主要做好以下几方面工作：
（一）摸清社区老人需求。为使服务工作有的放矢，中介机构必须先行做好调查研究工作，摸清社区居家老人的家庭状况、身体状况、居住状况、经济状况、需求状况，并建立详尽档案，为开展全方位、多层次、个性化的居家养老服务打下基础。
（二）建立健全服务队伍。服务队伍包括义工队伍、志愿者队伍和社会服务机构队伍。因此中介机构应围绕如何建立和壮大这三支队伍做好文章。义工队伍主要由政府出资购买服务的专职服务人员、公益性岗位人员和身体健康的享受最低生活保障的人员组成，中介机构应积极配合政府做好这些从事居家养老服务的义工人员的选定、组织、管理工作，提高他们的服务意识。对志愿者队伍，中介机构应认真做好对社区的宣传、动员和组织工作，要把那些有较强责任感，对老年人又富有爱心的热心人士和机构尽可能吸收到志愿者队伍中来，特别是低龄健康老人，空暇时间多，与服务对象易于沟通，应重点动员。同时建立对志愿者的激励机制，力所能及地帮助志愿者解决一些实际困难，促进志愿者队伍的稳定。对社会服务机构队伍，中介机构应着力用好现有的政策和优势，积极拓展多种渠道，采取多种灵活方式，吸引更多正规而诚信社会服务机构参与，使社会服务机构不断壮大，服务项目不断充实。
（三）组织实施，为供求双方牵线搭桥。中介机构其中心工作就是为居家养老服务的提供者和需求者之间搭建一个信息沟通渠道并促使供求实现。首先，应充分利用现有的政策和措施，大力培育可以提供各类养老服务的实体并与之链接的有良好信誉和社会影响力的服务平台，这是推进居家养老服务工作的前提。其次，服务方式要多样化，如动员社区党员和热心居民对高龄独居老人开展邻里守望；动员社区医院组成老年医疗康复组开展经常性的定点和上门为老服务；动员社区法律工作者为有需要的老年人提供法律帮助；动员辖区机关企事业单位与困难老人结成帮扶对子；为有经济能力的居家老人介绍优质而价格合理的家政服务等等。总之，各非营利性居家养老服务工作组织应立足自身实际，积极挖掘潜力，用足用好政策，努力搭建好服务平台。要重视和善于利用社会现有的公共信息平台，如嫁接宁波81890信息服务台等，以不断拓展信息沟通渠道，发挥好中介桥梁作用。
（四）对服务质量开展评估和考核。为了及时发现和解决服务中出现的问题，保证服务质量，中介机构必须建立相应的服务追踪和反馈机制。在目前实践中，不少试点社区采取向服务人员发放服务手册、建立服务台帐、设立服务监督员、定期走访服务对象等办法监督服务效果和质量，并以此作为服务人员的考核依据，都不失为好办法。建立服务质量评估和考核机制，应注意科学性、合理性和可行性，并在实践中不断加以完善，以促进服务工作规范开展，确保服务质量符合标准。
三、实体服务
这里的实体指的是向居家老人实施具体服务的各类组织和机构，包括社区建立的居家养老服务中心（站、点）、各类志愿者队伍和民间组织、辖区机关企事业共建或协作单位以及社会家政服务机构等。对政府为主投资的公共服务机构，如社区综合服务中心、社区医疗卫生服务中心（站），应按照政府的政策规定，实行无偿、低偿或保本服务，体现国家对老年人的福利保障；对民间投资的服务机构，应倡导多让利于老年人，体现社会对老年人的尊重和关爱。服务组织和机构应树立真诚为老年人服务的理念，加强内部管理，健全规章制度，制订奖惩措施，实现规范服务。实施具体服务必须始终坚持以人为本，贴近老年人的实际需求，充分利用机构自身的特点和专长，努力开发多种多样、富有个性的居家养老服务项目，不断提升服务功能和档次，满足不同层次、不同特点老人的多样需求。
（本文系民建会员程玲秀在宁波市十二届人大三次会议上提交的议案）