三、新公共管理对我们开展政府绩效审计的启示
（一）当前我们开展政府绩效审计环境分析
总体上讲，当前我们开展政府绩效审计无论是客观环境还是主观环境都有较大改善，但与绩效审计发展的要求相比，与西方一些国家相比还存在较大差距。主要表现在以下四个方面：
1、随着民主与法治的进程加快，政府、社会、民众对绩效问题日益关注，但与西方各国在公共管理实践中对绩效的关注程度相比仍有一定差距。
党的十六大提出审计机关要发挥“对权力的监督和制约”作用，这实质上是要求审计机关不仅要关注财务收支活动，而且要关注权力运行活动。传统的财务收支审计主要关注真实、合法问题，既缺乏对经济责任的考核，也难以揭露与经济活动相联系的权力运行中的一些深层次的问题，如贪污、腐败、假公济私等。而绩效审计则强调对“业绩”的评价，将经济活动与行政责任联系起来；强调对经济活动的经济、效率和效果等方面的审查，则是从权力运用结果方面反映权力运行情况。因此，绩效审计是加强对权力的监督和制约的重要手段。从这个意义上，十六大关于加强对权力的监督和制约的要求，也是政府对开展绩效审计的要求。尽管当前我们开展政府绩效审计的环境有了很大的改善，与西方一些国家相比仍有不小差距，政府、社会和民众对绩效的关注仍显不足，绩效意识仍不够强，强调绩效核心的国家运行机制仍未建立起来。
2、经济社会管理水平有所提高，但总体水平还不高，各项基础管理还比较薄弱，缺乏完善的绩效评价标准体系。
近年来，政府通过不断深化行政管理体制改革，进一步精简机构，转变政府职能，改进管理方式，降低行政成本，提高行政效率；深化财政、税收、金融和投融资体制以及国有资产管理体制的改革；构建社会主义公共财政体系的框架，加强财政支出改革的力度；完善预算管理制度，加强对财政收支的监督等内容。通过这些改革，经济社会管理水平有了长足的进步，但总体水平还不高，各项基础管理还比较薄弱。绩效管理还未广泛运用到管理工作中来，绩效管理还处于自发、半自发状态，未形成体系，也未达到制度化、规范化，缺乏完善的绩效评价标准体系，使审计机关进行绩效审计时也缺乏绩效评价依据。因此，需要借鉴其他国家的先进经验，探讨和建立适合我们实际情况的绩效管理理论框架、方法体系及操作程序，从而使绩效管理系统化、制度化、规范化、科学化，也为绩效审计创造良好的管理环境。
3、社会主义市场经济体制已基本建立，但仍处于经济体制转型期，市场经济秩序还比较混乱，财经领域违法违规问题还较为普遍。
经过近十年的发展，社会主义市场经济框架已经初步建立，当前正处于新旧体制转型期。由于新体制尚不完善，旧体制的影响尚未完全消除，政府部门之间职责分工存在交叉，管理上存在重复或疏漏，一些行政审批取代市场机制，市场监督机制不健全等原因，市场经济秩序在一定范围还比较混乱，表现在财经领域就是违法违规问题还比较突出。如偷税、骗税、骗汇和走私活动，商业欺诈、逃废债务现象，财务失真、违反财经纪律的行为还比较普遍地存在着，工程建设领域招投标弄虚作假、工程质量低劣的问题也相当突出等。因此，突出真实、合法性目标，揭露财经领域的违法违规问题，为整顿和规范市场经济秩序服务在一段时期内仍然是审计监督的主要目标，财政财务收支审计的任务还相当繁重，从而制约了审计机关对绩效审计的开展。
4、审计机关已经具备了很多绩效审计发展的有利条件，但还不能完全适应绩效审计的发展要求。
从审计法律依据方面来看，自审计机关成立开始，有关审计法律、法规就赋予了审计机关进行绩效审计的权力，并且随着审计法律、法规的不断完善，绩效审计的范围也有所扩展；从审计理论和实践方面来看，近年来，审计机关开展了一些关于绩效审计的理论研究，介绍了一些国外绩效审计的开展状况和做法，并且在企业审计、预算执行审计、专项资金审计、投资审计、经济责任审计等领域也进行了一些绩效审计的探索，具有了一定的绩效审计理论基础和实践经验；从审计对象方面来看，审计机关在多年开展财务收支审计的基础上，通过真实性、合规性审计，促进了财经秩序的好转，积累了一些经验，也为绩效审计打下了良好的基础。因此，审计机关自身目前已经具备了发展绩效审计的很多有利条件。但是，目前审计机关实施绩效审计的技术方法还比较落后，审计人员的素质、能力和工作水平还不能完全适应绩效审计的需要，绩效审计实践还处于初步阶段，这方面的经验还很有限，绩效审计的理论研究还不够系统、深入等等，都影响和束缚着绩效审计的发展。
（二）开展政府绩效审计的对策建议
开展绩效审计是政府审计的发展趋势，随着市场经济的不断完善和公共财政框架的建立，开展绩效审计的日程会越来越近。然而面临这样的绩效审计环境，该如何导入和开展政府绩效审计呢？
第一，打破传统思维定式，使绩效审计理念深入人心。绩效审计是公共管理发展的必然要求，是民主和法治发展的必然结果，也是现代政府审计本质的内在要求，符合现代审计的发展方向。公共管理科学告诉我们，我国公共管理的发展方向必将从关注过程到关注结果、从注重投入到注重产出，政府活动的经济性、效率和效果将成为核心关注点。民主和法治的发展对政府肩负的公共经济责任将提出更高的要求。现代政府审计的本质就是民主和法治的工具。审计必将成为对政府活动的经济、社会效益和责任进行监督和评价的有力工具和手段。随着我国社会主义市场经济体制的完善和社会经济秩序的好转，审计工作的重心必然从真实、合法性审计转移到绩效审计上来。
第二，完善立法体系，建立绩效审计的法律、法规依据。法律依据是开展绩效审计的关键，只有以法律、法规的形式把绩效审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。首先在现有立法体系的基础上加以完善，从三个层面上做好工作。第一个层面，制定《政府绩效审计法》，从立法上给予规范，维护政府审计的权威性；第二个层面，制定《政府绩效审计准则》，通过一系列的标准、规则来规范政府绩效审计的实施程序，包括计划、执行、报告、评价等方面；第三个层面，制定《政府绩效审计执业规则》，加强对审计人员的业务能力、职业素养的要求，提高审计队伍的整体水平。将政府绩效审计从法制、法规的高度上加以重新定位。其次，建立一套科学可行的绩效评价标准体系。政府绩效审计的对象千差万别，因此衡量审计对象的经济性、效率性和效果性的标准也难以统一，但应明确以下几个评价的基本原则：（1）绩效与公平相结合。凡涉及资源利用效率、效果问题的是绩效问题，凡涉及利益分配与充分就业的是公平问题。不同的利益主体对绩效和公平各有偏好，因此评价政府绩效时，应坚持独立性原则，不能偏执一方。（2）绩效审计与社会审计相结合。（3）长期绩效与短期绩效的结合。尽量使短期绩效服从长期绩效，保证社会发展的可持续性。政府绩效审计标准应采取定量与定性相结合方法。其中，定性标准包括国家的法律法规，政府的各项方针、政策，主管部门有关规定等。定量标准应包括政府预算、计划的各项具体指标，各项业务规范和经济技术指标等，总之应能综合反映物化劳动和活劳动消耗的绝对量指标，以及工作效率和效果的相对量指标。具备了这些政府绩效审计评价原则和标准的绩效审计评价体系，将为政府绩效审计的开展提供科学的依据。
第三，转变审计方式，采取多样适用的审计方法。从本世纪40年代开始，世界上许多采用立法模式、司法模式或者是行政模式的国家审计机构已经从单纯的财务审计发展为绩效审计了。随着政府职能的逐渐转变，我们在审计方式上也应迅速适应世界潮流，做出相应的转变，扩大公共经济责任的承担范围，同时形成经济效益与社会效益相结合，短期利益与可持续利益互为补充的审计模式。在审计方法上，融入控制结构的战略性分析、组织行为学、国民价值增值分析等方法，加速智能化软件取证功能的开发，全方位运用审计技巧。同时关注审计工作中的热点问题，如：（1）领导干部的经济责任审计。它是财务审计、合规性审计和绩效审计的综合，是以领导干部所在单位的财政财务收支为基础的，对领导干部任期经济责任的履行情况进行审查和评价。因此，政府绩效审计在此方面应有所考虑，把绩效审计与经济责任审计联系在一起。（2）专项资金审计。近年来，政府对专项资金的投入力度日益增长，因此，对专项资金的审查也显得越来越重要，我们不仅要关注专项资金使用的真实性和合法性，还应关注它的使用效果。
第四，夯实基础工作，建立一支高效的绩效审计队伍。首先，完善政府的预算管理制度，将预算细化到每一个项目、每一笔资金，尽可能控制在合理的限度内，提高资金的使用效率。使预算管理系统化，预算计划与预算实施流程相衔接。 其次，加强政府的内部控制，制定内部控制规范。从资金、人员等各方面做好控制，提高运作效率，明确每项资金的投入和使用的效果，使控制规范行之有效。再次，重视审计人员素质的培养。绩效审计对审计人员的能力、素质提出了更高的要求。绩效审计与公共管理关系密切，绩效审计人员要具备一定的公共管理知识。此外，还需要经济学、社会科学、法律、财会与工程方面的人才。