对龙湾“失地农民”问题的调查和建议
发布时间：2004-07-30 11:47:22
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作者： 柯尔克
－－柯尔克委员政协龙湾区第二届第二次会议优秀发言材料
自古以来，我国农民与土地唇齿相依、血脉相连，土地承载着农民生存和保障的双重功能，成为中国农村长期稳定的重要基石。但随着中国改革向更广范围和更深层面的推进，城市化的推进、各类园区的兴起和基础设施的建设，导致用地需求量大大增加，“失地农民”越来越多，由于征地引发的问题和矛盾凸现出来，已成为党和国家领导和社会各界关注的又一个热点问题。为了了解我区“失地农民”的现状、他们的实际困难和想法，我们民建龙湾支部对我区失地农民的情况作了比较深入地调查和研究分析，调查结果和对策建议如下：
一、“失地农民”的基本情况
随着我区城市化水平迅速提高，各镇农民的土地被大量征用。以薄州镇为例，薄州镇原有耕地9507亩，被征用土地8385亩，占总耕地面积的88.2 %，现含边角地在内余1122亩（其中还有近600亩将被制笔城征用开发）；原有农业户2716户，人口12448人，土地不断被征用后，现有农民3930户，农业人口15254人。征地安置类型：1、劳动力安置196人，占总劳力不从心1.9 %；2、自谋职业6108人，占总劳力59.54%；3、养老保险2061人，占总人口的13.51%；4、无田无业的3954人，占总劳力的38.55%。失地农户生活情况：
1、能达到发家致富的1022户，占总数26%；
2、生活基本小康的占50% 3、生活逐渐衰落的359户，占总数的9.13%；
4、成为贫困户的180户，占总数的4.58%。
土地被占用后，“失地农民”的收入主要来自企业工资、外出打工和经商、家庭开店等非农收入，耕地占用后农民的人均收入比占用前有所增加；对一般农民来说，粮食、蔬菜和油都是庄稼地里长的，不需花钱，而对“失地农民”来说，购买口粮、蔬菜和食用油就成了硬支出，同时由于搬迁到市镇，物价水平较原居住地高，耕地占用后农民的人均生活费比占用前也增加了，增长幅度基本上相当于收入的增长。
二、“失地农民”对现状的看法、反映以及征地前后的问题
虽然政府征地行为得到了绝大多数农民的理解，但农民的利益和前途没有得到最大限度的保护，他们希望在以下方面得到更多的帮助：
1、合理确定补偿费用。土地是农民的命根子，而土地补偿安置费就是“保命钱”。《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。在调查中发现，一方面各地补偿标准由于征地用途、耕地年均产值、计处算倍数等不一样而相差悬殊。另一方面，补偿标准制定过低，绝大多数农民不满意。若遇基础设施征用，耕地补偿费就更低。更深层次的问题是，征地的目的是为了从事非农建设，这一过程必然事来土地级差收益的上升，而现行的补偿原则规定只是按被征用地的原有用途进行补偿，而与这块土地的未来用途和地价毫不关系，这实际上是对农民利益的一种隐形的剥夺。
2、未能及时核减农业税。耕地被征用后，依据《土地法》规定，要消减农业税，可是在实际征用耕地中，核减农业税往往要迟后。
3、政府给予进城优惠政策没能得到充分体现。现在虽然进城镇条件限制少，只要在城镇有住房，农民就能办农转非。但在实际过程中，一是多数“失地农民”置业资金不足，二是虽然能买房立足，“农转非”的手续还比较繁多，相关配套措施还不完善。所以失地农民希望有关部门给予予进城镇优惠，希望在办土地证、房产证、转户口等也给予优惠政策，弥补耕地占用价低和就业难等问题。调查中发现，有些“失地农民”住在城里，小孩上学在村里，要想到城里学校上学，就要另交借读费。为此“失地农民”要求小孩就的读书，不要交借读费。
4、征地补偿未能直接发到农户，而出现挤占挪用现象。征用耕地时中间环节过多，就有可能出现挤占挪用。调查中有农户要求，在给耕地征用补偿费时，应直接发现农户手中，不要通过村民组来进行发放，以避免中间损失。
三、土地被征用后，“失地农民”前途迷茫。 1、农民失地后，就业无门路。随着社会的进步和农村经济的发展，“失地农民”的增加是不可避免的矛盾。但由于“失地农民”文化素质和劳动技能偏低，就业难问题比较突出。我们在对5个乡镇120户农民家庭的调查中发现，在290个劳动力中，大专以上学历只有1人，仅占劳动力的0.3%，高中半文盲还有22人，占劳动力的7.6%。小学文化程度的及文盲绝大多数务农和赋闲在家，而初中以上的劳动力选择外出打工和从事二、三产业。这些人员主要从事一些技术要求不高的体力劳动或做些小生意。随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，失地素质抵、技能差的农民就业难度大。
2、生活无着落，创业无本钱。失去土地后，农民被迫另谋出路，打算从事第二、三产业。但资金缺乏使一些农民放弃发展副业和兴办企业的想法。如门面房安置，若农户没有积蓄和亲戚朋友的帮助，所给门面房优惠自己无能力购买，只好是“望洋兴叹”，有价转让给他人，成为新的“无产阶级”。
3、失地却未能成为城镇居民，医疗、养老无保障。农民失去土地就是失去了他所所依赖的生存基础，还丧失了养老的保障，虽然得到了征地补偿安置费用，但仍然是杯水车薪，更谈不上长远保障。在调查中得知，当胶“失地农民”中注重眼前的利益，考虑的是今天能分到多少钱，很少考虑今后的出路问题，在调查中没有一个村将土地征用款用于购买商业养老保险。调查中，“失地农民”强烈要求与城镇居民一样待遇，如城镇居民最低生活保障，劳动再就业优惠政策，医疗保险等。目前在我市建立了城镇社会保障体系，社会保障范围还没有覆盖到“失地农民”。
4、地没了，身份未变，在外变工受歧视。外出人员在城市干的是脏活、累活，为城市发展作出了解巨大贡献，但是被城里人瞧不起，受到各种各样的歧视。外出打工人员虽然挣点钱，但各种证件的办理手续繁琐，面而且收费很高。正规打工人员要办外出打工证、结育证、用工证、暂住证等证件，一个暂住证就需要上百元。近年来打工者工资被拖欠、克扣现象普遍存在，而且有越来越严重的趋势。此外子女在外读书困难，学杂费高，在外定居也不容易。
四、造成失地农民问题的原因
造成失地农民问题的原因不是城镇化进程加快，而是现行的征地制度。在目前的征地制度下，农民丧失了双重权利：土地卖与不卖，不由农民决定；即使农民要卖土地，也没有与买方平等谈判价格的权利。按照征地制度规定，因建设占用农村集体土地的，必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再市场价格出让。而征地时的价格只是市场价格的极小部分，且这一小部分又由集体和农民两方面来分配，农民实际到手的利益并不多。加之有关法律不完善，给乱占耕地、侵害农民权益者提共了可乘之机。在个别地方，政府征地项目有些早已超出公共利益的需要，所征用土地用于工商业、房地产等逐利项目的占一半左右。造成这些问题的根源在于，我国现行征地制度是以土地国家所有制和集体所有制为基础、根据当时的实际成并沿用至今的，征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显。在社会主义市场经济不断发展的条件下，仍按计划经济条年下的做法征地，必然引发矛盾。具体地分析，主要是：
1、法律规定不完备，导致征地权运用不规范。《宪法》第十条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。而有的地方政府为非公共利益的需要征用土地，则是与《宪法》上述规定的精神不相符的。由于在征地实践中出现土地征有用权滥用问题，一些商业性项目用地也由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成了侵害。
2、现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。农村土地集体所有，就是以材为单元的所有农民共同所有，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，就相应地拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又发剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。
3、现行土地征用补偿标准的测算办法不够科学合理。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。这样形成的土地征用价格不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准未雹含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。
4、现行土地补偿制度与市场经济规则不相适应。我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也为农民和社会各界所广泛接爱，但在社会主义市场经济条件下就显得不尽合理。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济条件下，在城镇化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和重要生产资料，更应成为农民的一财富。
五、适应社会主义市场经济发展的要求，构建的会农民权益的长效保障机制
失地农民问题事关改革发展稳定的大局，各级党委、政府及有关部门应以“三个代表”重要思想为指导，高度重视并积极探索城镇化进程中失地农民权益的保护对策，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式，实现土地征用与劳动力安置、建立社会失业和养老保险制度同步进行，让农民分享城镇化带来的现代文明成果，使城镇化走上持续快速健康发展的轨道。这是一个需要作出长期努力的目标。从当前来说，主要应按照社会主义市场经济发展的要求，完善货币化、市场化的征地安置制度，建立合理的征地补偿和利益分享机制。
征地补偿是失地农民在城镇化进程中获得的是最直接的经济利益，也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此，寻找政府、征地主体、失地农民间最佳的联结点，建立合理的征地补偿和利益分享机制，是解决的失地农民问题的关键。
1、逐步提高土地征用补偿标准。土地征用补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准。这仅仅是静态预期补偿标准，今后应逐步调升。政府要通过垄断土地一级市场，适当降低税费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。
2、研究实施分类征占补偿办法，兼顾国家、市场征占主体和农民利益。（1）对纯公益性项目用地（如无经济收益的城市道路、绿地、水库等），仍由国家统征后拨付，但应提高征地补偿标准；（2）对准公益性项目用地（如有收益的高速公路、标准厂房、各类商品市场、污水及自来水厂等），除了提高征地补偿标准，还应建立合理的利益分享机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民分享所征土地的增值收益（如高速公路建设公司股权分红，商品市场、标准厂房产权，水厂产权或股权分红等），避免土地被“买新式”征占；（3）对开发性项目用地（如房地产开发等），引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场或一级半市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。
3、加快“城中村”农民建房制度的配套改革。以“城中格”连片改造和建设农民公寓为契机，按城市功能分区要求统筹安排各类建设用地，将城市整体规划与村一级管理体制协调起业，打破行政村的界限，采取组团式集中连片与局部分散相结合的可持续发展模式，形成在地域上相对集中、新转居人员与老市民混合的具有规模效益的功能小区。
六、建立失地农民社会保障体系
对于日益增多的失地农民，政府的目标不仅仅停留在基本上生活保障上，而是保障其实现小康。为此，必须采取多种形式，建立失地农民的就业与社会保障体系。总结各地的做法和经验，这一失地农民保障体系大致由如下几个方面组成。
1、建立失地农民基本生活保障基金制度。失地农民基本生活保障基金制度的保障对象，不是全部失地农民，而是失地农民基本生活无保障的人员。失过农民基本生活保障基金的来源，可从失地农民的安置补助费、政府部门的土地税费、土地出让金几个方面解决。我市对失地农民的基本生活保障制度将从3月1日起实行。该 制度规定：在鹿城、龙湾、瓯海和温州经济技术开发区范围内，风2004年1月1日起因土地征用，年满16周岁以上（含）的被征地农民，以及2003年2月1日以前土地已被征用，年满60周岁以下（含、男女相同）的被征地农民都是享受基本生活保障的对象。被征地农民按标准和要求一次性缴纳基本生活保障金后，60周岁以上者从次月起保障所需资金名，政府承担30%，村集体经济组织承担40%，个人缴内30%，由劳动、财政、国土资源等各部门分别负责资金的发放、筹集、管理、监督及收缴等工作。 2、建立基本养老保障制度和失业保障制度。杭州市2003年7号文件规定：对今年6月11日后土地被征用的农转非人员，凡在劳动年龄内，都应帮助办理养老保障和失业保险，保费由政府承担30%，集体和个人共同承担70%。办理养老险和失业保险，保费由政府承担30%，集体和个人共同承担70%。办理养老保险和失业保险后，从失业登记的第二个月开始，可享受最长的24个月的失业救济金；到达法定退休年龄时，可享受每月至少410元的退休金。劳动年龄以上人员，在土地征用补偿款中给予一次性3万元的安置补助费。 3、在各镇建立劳动保障管理站，使被失地农民在家门口就能享受到职业介绍、失业登记、社会保障、政策咨询等一系列服务。 4、切实实施省委提出的“千万农村劳动责任培训工程”，建立失地农民就业技能培训中心，提高他们的就业能力，仅杭州市一江干区在2003年开始5年内政府将投放1000万元资金，用于失地农民的技能培训。 5、对失地农民发放《就业援助证》，政府对企业招有持有该证的失地农民，可按规定给予企业每年人均1000?4000元的用工补助，这一措施杭州市政府在2003年也已开始实施，以鼓励企业吸纳失地农民。 6、积极依托龙湾的制笔、合成革、水暖洁具、不锈钢等集群产业，努力开发失地农民就业岗位。 7、优先安排好财政再就业扶持资金，切实落实有关失地农民就业税费减免政策。 8、采取小额贷款担保或建立“失地农民再就业基金”，支持失地农民自谋职业、自主创业。 9、引导失地农民摒弃“离乡不离土，离土不离乡”的陈旧观念，积极主动地开拓以工促工、以商活农、贸工农一体化发展的新路子。 10、用地换“鸡”，用“鸡”生“蛋”，用“蛋”孵“鸡”。要引志失地农民走资本运作、滚动发展的创新新路子。如龙湾区沙城镇五甲片的4个村的村民决定把返回的位于滨海园区的113.21亩三产留地公开拍卖，以1.415亿元价格起拍的最终拍卖金艺芝园出资与中标单位合作开发。这样既可以持续享受地价上涨带来的收益，也为失地农民今后的生活提供了保障。同样，失地农民可以举一反三，把一次性收入的失地补偿金作为资本，投入龙湾已具备优势前景看好的几大轻工制造产业，以“资”生“蛋”，以蛋孵“鸡”。从而产生“投资?回报?投资”的良性循环。 农民是我国城市化建设的贡献者、参与者和建设者，同时也应是受益者。他们为此离开了祖祖辈辈耕种的土地。他们既对美好的未来寄予很大的憧憬，也对眼前的选择充满了许多疑虚。解决好失地农民的问题，不仅是解决了农民的后顾之忧，解决了社会安定的问题，还体现了“立党为公、执政为民”的原则，更是对我区乃至我国的城市化经济发展的重大推进。
(作者系民建会员)
自古以来，我国农民与土地唇齿相依、血脉相连，土地承载着农民生存和保障的双重功能，成为中国农村长期稳定的重要基石。但随着中国改革向更广范围和更深层面的推进，城市化的推进、各类园区的兴起和基础设施的建设，导致用地需求量大大增加，“失地农民”越来越多，由于征地引发的问题和矛盾凸现出来，已成为党和国家领导和社会各界关注的又一个热点问题。为了了解我区“失地农民”的现状、他们的实际困难和想法，我们民建龙湾支部对我区失地农民的情况作了比较深入地调查和研究分析，调查结果和对策建议如下：
一、“失地农民”的基本情况
随着我区城市化水平迅速提高，各镇农民的土地被大量征用。以薄州镇为例，薄州镇原有耕地9507亩，被征用土地8385亩，占总耕地面积的88.2 %，现含边角地在内余1122亩（其中还有近600亩将被制笔城征用开发）；原有农业户2716户，人口12448人，土地不断被征用后，现有农民3930户，农业人口15254人。征地安置类型：1、劳动力安置196人，占总劳力不从心1.9 %；2、自谋职业6108人，占总劳力59.54%；3、养老保险2061人，占总人口的13.51%；4、无田无业的3954人，占总劳力的38.55%。失地农户生活情况：
1、能达到发家致富的1022户，占总数26%；
2、生活基本小康的占50% 3、生活逐渐衰落的359户，占总数的9.13%；
4、成为贫困户的180户，占总数的4.58%。
土地被占用后，“失地农民”的收入主要来自企业工资、外出打工和经商、家庭开店等非农收入，耕地占用后农民的人均收入比占用前有所增加；对一般农民来说，粮食、蔬菜和油都是庄稼地里长的，不需花钱，而对“失地农民”来说，购买口粮、蔬菜和食用油就成了硬支出，同时由于搬迁到市镇，物价水平较原居住地高，耕地占用后农民的人均生活费比占用前也增加了，增长幅度基本上相当于收入的增长。
二、“失地农民”对现状的看法、反映以及征地前后的问题
虽然政府征地行为得到了绝大多数农民的理解，但农民的利益和前途没有得到最大限度的保护，他们希望在以下方面得到更多的帮助：
1、合理确定补偿费用。土地是农民的命根子，而土地补偿安置费就是“保命钱”。《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的补偿费用为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。在调查中发现，一方面各地补偿标准由于征地用途、耕地年均产值、计处算倍数等不一样而相差悬殊。另一方面，补偿标准制定过低，绝大多数农民不满意。若遇基础设施征用，耕地补偿费就更低。更深层次的问题是，征地的目的是为了从事非农建设，这一过程必然事来土地级差收益的上升，而现行的补偿原则规定只是按被征用地的原有用途进行补偿，而与这块土地的未来用途和地价毫不关系，这实际上是对农民利益的一种隐形的剥夺。
2、未能及时核减农业税。耕地被征用后，依据《土地法》规定，要消减农业税，可是在实际征用耕地中，核减农业税往往要迟后。
3、政府给予进城优惠政策没能得到充分体现。现在虽然进城镇条件限制少，只要在城镇有住房，农民就能办农转非。但在实际过程中，一是多数“失地农民”置业资金不足，二是虽然能买房立足，“农转非”的手续还比较繁多，相关配套措施还不完善。所以失地农民希望有关部门给予予进城镇优惠，希望在办土地证、房产证、转户口等也给予优惠政策，弥补耕地占用价低和就业难等问题。调查中发现，有些“失地农民”住在城里，小孩上学在村里，要想到城里学校上学，就要另交借读费。为此“失地农民”要求小孩就的读书，不要交借读费。
4、征地补偿未能直接发到农户，而出现挤占挪用现象。征用耕地时中间环节过多，就有可能出现挤占挪用。调查中有农户要求，在给耕地征用补偿费时，应直接发现农户手中，不要通过村民组来进行发放，以避免中间损失。
三、土地被征用后，“失地农民”前途迷茫。 1、农民失地后，就业无门路。随着社会的进步和农村经济的发展，“失地农民”的增加是不可避免的矛盾。但由于“失地农民”文化素质和劳动技能偏低，就业难问题比较突出。我们在对5个乡镇120户农民家庭的调查中发现，在290个劳动力中，大专以上学历只有1人，仅占劳动力的0.3%，高中半文盲还有22人，占劳动力的7.6%。小学文化程度的及文盲绝大多数务农和赋闲在家，而初中以上的劳动力选择外出打工和从事二、三产业。这些人员主要从事一些技术要求不高的体力劳动或做些小生意。随着经济发展，劳动力市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变，失地素质抵、技能差的农民就业难度大。
2、生活无着落，创业无本钱。失去土地后，农民被迫另谋出路，打算从事第二、三产业。但资金缺乏使一些农民放弃发展副业和兴办企业的想法。如门面房安置，若农户没有积蓄和亲戚朋友的帮助，所给门面房优惠自己无能力购买，只好是“望洋兴叹”，有价转让给他人，成为新的“无产阶级”。
3、失地却未能成为城镇居民，医疗、养老无保障。农民失去土地就是失去了他所所依赖的生存基础，还丧失了养老的保障，虽然得到了征地补偿安置费用，但仍然是杯水车薪，更谈不上长远保障。在调查中得知，当胶“失地农民”中注重眼前的利益，考虑的是今天能分到多少钱，很少考虑今后的出路问题，在调查中没有一个村将土地征用款用于购买商业养老保险。调查中，“失地农民”强烈要求与城镇居民一样待遇，如城镇居民最低生活保障，劳动再就业优惠政策，医疗保险等。目前在我市建立了城镇社会保障体系，社会保障范围还没有覆盖到“失地农民”。
4、地没了，身份未变，在外变工受歧视。外出人员在城市干的是脏活、累活，为城市发展作出了解巨大贡献，但是被城里人瞧不起，受到各种各样的歧视。外出打工人员虽然挣点钱，但各种证件的办理手续繁琐，面而且收费很高。正规打工人员要办外出打工证、结育证、用工证、暂住证等证件，一个暂住证就需要上百元。近年来打工者工资被拖欠、克扣现象普遍存在，而且有越来越严重的趋势。此外子女在外读书困难，学杂费高，在外定居也不容易。
四、造成失地农民问题的原因
造成失地农民问题的原因不是城镇化进程加快，而是现行的征地制度。在目前的征地制度下，农民丧失了双重权利：土地卖与不卖，不由农民决定；即使农民要卖土地，也没有与买方平等谈判价格的权利。按照征地制度规定，因建设占用农村集体土地的，必须采取征用的方式，政府先把集体土地变成国有土地，然后再市场价格出让。而征地时的价格只是市场价格的极小部分，且这一小部分又由集体和农民两方面来分配，农民实际到手的利益并不多。加之有关法律不完善，给乱占耕地、侵害农民权益者提共了可乘之机。在个别地方，政府征地项目有些早已超出公共利益的需要，所征用土地用于工商业、房地产等逐利项目的占一半左右。造成这些问题的根源在于，我国现行征地制度是以土地国家所有制和集体所有制为基础、根据当时的实际成并沿用至今的，征地补偿理论和制度设计的计划经济体制特征明显。在社会主义市场经济不断发展的条件下，仍按计划经济条年下的做法征地，必然引发矛盾。具体地分析，主要是：
1、法律规定不完备，导致征地权运用不规范。《宪法》第十条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。而有的地方政府为非公共利益的需要征用土地，则是与《宪法》上述规定的精神不相符的。由于在征地实践中出现土地征有用权滥用问题，一些商业性项目用地也由政府低价统征后高价转卖给开发商，对农民的合法利益造成了侵害。
2、现行征地制度没有充分尊重农民对土地财产的所有权及其使用、收益和处分权。农村土地集体所有，就是以材为单元的所有农民共同所有，其代表是村民委员会或村集体经济组织。任何个人和组织拥有某项财产的所有权，就相应地拥有对该项财产的使用、收益和处分权。但现行征地制度在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又发剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地集体所有权虚置，土地所有权利益得不到充分保障。
3、现行土地征用补偿标准的测算办法不够科学合理。依据《土地管理法》，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用土地补偿费，为该土地被征前3年平均年产值的6-10倍；第一，以产值作为征地补偿标准不尽合理。这样形成的土地征用价格不能反映被征占耕地本身的产出价值，是偏低的价格。第二，征地补偿标准未雹含土地的增值部分。农地一经征用后，其用途的改变通常会导致的飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。
4、现行土地补偿制度与市场经济规则不相适应。我国现行的征地补偿制度是一种纯粹的补偿关系，这在计划经济体制下是合理和适用的，也为农民和社会各界所广泛接爱，但在社会主义市场经济条件下就显得不尽合理。土地作为不可再生的特殊资源，其社会价值和经济价值都是很高的。在市场经济条件下，在城镇化进程中，土地不仅是农民的基本生活保障和重要生产资料，更应成为农民的一财富。
五、适应社会主义市场经济发展的要求，构建的会农民权益的长效保障机制
失地农民问题事关改革发展稳定的大局，各级党委、政府及有关部门应以“三个代表”重要思想为指导，高度重视并积极探索城镇化进程中失地农民权益的保护对策，逐步建立“经济补偿、社会保障、就业服务”三位一体的新模式，实现土地征用与劳动力安置、建立社会失业和养老保险制度同步进行，让农民分享城镇化带来的现代文明成果，使城镇化走上持续快速健康发展的轨道。这是一个需要作出长期努力的目标。从当前来说，主要应按照社会主义市场经济发展的要求，完善货币化、市场化的征地安置制度，建立合理的征地补偿和利益分享机制。
征地补偿是失地农民在城镇化进程中获得的是最直接的经济利益，也是最容易引发征地矛盾的焦点。因此，寻找政府、征地主体、失地农民间最佳的联结点，建立合理的征地补偿和利益分享机制，是解决的失地农民问题的关键。
1、逐步提高土地征用补偿标准。土地征用补偿应充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际，以农民征地补偿费全部进入社保后能领到的城市居民最低生活保障金为参照来提高补偿标准。这仅仅是静态预期补偿标准，今后应逐步调升。政府要通过垄断土地一级市场，适当降低税费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。
2、研究实施分类征占补偿办法，兼顾国家、市场征占主体和农民利益。（1）对纯公益性项目用地（如无经济收益的城市道路、绿地、水库等），仍由国家统征后拨付，但应提高征地补偿标准；（2）对准公益性项目用地（如有收益的高速公路、标准厂房、各类商品市场、污水及自来水厂等），除了提高征地补偿标准，还应建立合理的利益分享机制，允许集体经济组织代表农民同征地主体平等协商谈判，让农民分享所征土地的增值收益（如高速公路建设公司股权分红，商品市场、标准厂房产权，水厂产权或股权分红等），避免土地被“买新式”征占；（3）对开发性项目用地（如房地产开发等），引入谈判机制，允许集体土地逐步进入一级市场或一级半市场，让集体经济组织代表农民作为市场主体一方，直接参与市场交易。
3、加快“城中村”农民建房制度的配套改革。以“城中格”连片改造和建设农民公寓为契机，按城市功能分区要求统筹安排各类建设用地，将城市整体规划与村一级管理体制协调起业，打破行政村的界限，采取组团式集中连片与局部分散相结合的可持续发展模式，形成在地域上相对集中、新转居人员与老市民混合的具有规模效益的功能小区。
六、建立失地农民社会保障体系
对于日益增多的失地农民，政府的目标不仅仅停留在基本上生活保障上，而是保障其实现小康。为此，必须采取多种形式，建立失地农民的就业与社会保障体系。总结各地的做法和经验，这一失地农民保障体系大致由如下几个方面组成。
1、建立失地农民基本生活保障基金制度。失地农民基本生活保障基金制度的保障对象，不是全部失地农民，而是失地农民基本生活无保障的人员。失过农民基本生活保障基金的来源，可从失地农民的安置补助费、政府部门的土地税费、土地出让金几个方面解决。我市对失地农民的基本生活保障制度将从3月1日起实行。该 制度规定：在鹿城、龙湾、瓯海和温州经济技术开发区范围内，风2004年1月1日起因土地征用，年满16周岁以上（含）的被征地农民，以及2003年2月1日以前土地已被征用，年满60周岁以下（含、男女相同）的被征地农民都是享受基本生活保障的对象。被征地农民按标准和要求一次性缴纳基本生活保障金后，60周岁以上者从次月起保障所需资金名，政府承担30%，村集体经济组织承担40%，个人缴内30%，由劳动、财政、国土资源等各部门分别负责资金的发放、筹集、管理、监督及收缴等工作。 2、建立基本养老保障制度和失业保障制度。杭州市2003年7号文件规定：对今年6月11日后土地被征用的农转非人员，凡在劳动年龄内，都应帮助办理养老保障和失业保险，保费由政府承担30%，集体和个人共同承担70%。办理养老险和失业保险，保费由政府承担30%，集体和个人共同承担70%。办理养老保险和失业保险后，从失业登记的第二个月开始，可享受最长的24个月的失业救济金；到达法定退休年龄时，可享受每月至少410元的退休金。劳动年龄以上人员，在土地征用补偿款中给予一次性3万元的安置补助费。 3、在各镇建立劳动保障管理站，使被失地农民在家门口就能享受到职业介绍、失业登记、社会保障、政策咨询等一系列服务。 4、切实实施省委提出的“千万农村劳动责任培训工程”，建立失地农民就业技能培训中心，提高他们的就业能力，仅杭州市一江干区在2003年开始5年内政府将投放1000万元资金，用于失地农民的技能培训。 5、对失地农民发放《就业援助证》，政府对企业招有持有该证的失地农民，可按规定给予企业每年人均1000?4000元的用工补助，这一措施杭州市政府在2003年也已开始实施，以鼓励企业吸纳失地农民。 6、积极依托龙湾的制笔、合成革、水暖洁具、不锈钢等集群产业，努力开发失地农民就业岗位。 7、优先安排好财政再就业扶持资金，切实落实有关失地农民就业税费减免政策。 8、采取小额贷款担保或建立“失地农民再就业基金”，支持失地农民自谋职业、自主创业。 9、引导失地农民摒弃“离乡不离土，离土不离乡”的陈旧观念，积极主动地开拓以工促工、以商活农、贸工农一体化发展的新路子。 10、用地换“鸡”，用“鸡”生“蛋”，用“蛋”孵“鸡”。要引志失地农民走资本运作、滚动发展的创新新路子。如龙湾区沙城镇五甲片的4个村的村民决定把返回的位于滨海园区的113.21亩三产留地公开拍卖，以1.415亿元价格起拍的最终拍卖金艺芝园出资与中标单位合作开发。这样既可以持续享受地价上涨带来的收益，也为失地农民今后的生活提供了保障。同样，失地农民可以举一反三，把一次性收入的失地补偿金作为资本，投入龙湾已具备优势前景看好的几大轻工制造产业，以“资”生“蛋”，以蛋孵“鸡”。从而产生“投资?回报?投资”的良性循环。 农民是我国城市化建设的贡献者、参与者和建设者，同时也应是受益者。他们为此离开了祖祖辈辈耕种的土地。他们既对美好的未来寄予很大的憧憬，也对眼前的选择充满了许多疑虚。解决好失地农民的问题，不仅是解决了农民的后顾之忧，解决了社会安定的问题，还体现了“立党为公、执政为民”的原则，更是对我区乃至我国的城市化经济发展的重大推进。
(作者系民建会员)
