温州1991年在全国率先实行了全社会一体化企业职工基本养老保险，对不同所有制和不同身份的单位和职工实行统一政策、统一标准、统一制度、统一管理。至1997年，已形成了城镇企业、机关事业和农村社会养老保险，以及工伤保险等一体化、统一管理的模式，近年来，温州社会保险事业在覆盖面、基金筹集和支出保障方面都有了长足的进步，为深化企业改革、促进经济发展、全面落实科学发展观和构建和谐社会发挥了重要作用。
但随着温州社会政治、经济、文化、生活诸领域的深刻变化，国家、社会组织和社会成员的行为目标和活动方式发生了重大改变，现行的社会保险体系在社会经济转型中面临新的问题。温州市作为改革开放起步较早、经济比较发达的地区，社会经济转型对社会保险的影响更为强烈，社会保险适应社会经济转型的要求更为迫切。因此有必要对现行社会保险框架体系进行总结反思，按照经济社会新环境、新要求，针对现行社会保险框架体系中的问题，提出对策，加以调整和完善，统筹规划温州市社会保险新的框架体系以达到社会保险既对最广大劳动者提供保障，同时又促进经济社会持续发展和自身可持续发展的目的。
一、温州城镇社会保险基本情况
（一）社会保险体系的基本构成
温州市社会保险通过执行国家政策和制度创新相结合，现已形成养老、医疗、失业、工伤、生育基本制度完整，相关制度内容基本完善，范围覆盖城乡的框架体系。基本框架如图1所示。
城镇社会保险制度管理主体除机关公务员退休制度、事业单位职工养老保险制度由人事部门管理外，各类企业的社会保险均由劳动保障部门管理，温州市社会保险的组织管理以劳动保障部门为主体的格局已经确定。温州市劳动和社会保障主管部门还制定了有关事业单位改制养老保险问题的实施细则，解决了机关事业养老保险与企业职工养老保险之间的衔接问题，为进一步规范、统一制度进行了有益的探索。
（二）社会保险制度运行状况
1、制度覆盖面及基金收支情况
2005年年末参加基本养老保险在职职工94.76万人，比2004年增加11.69万人，其中企业职工及自由职业者79.63万人，增加11.25万人；机关事业单位职工15.14万人，增加0.45万人。当年实缴基本养老保险费28.99亿元。全市享受基本养老保险的离退休职工20.43万人，发放养老金22.14亿元。参加工伤保险45.34万人，当年实缴工伤保险费3443万元；参加基本医疗保险52.57万人，其中在职职工38.67万人，离退休职工13.90万人，当年实缴基本医疗保险费36737万元，基本医疗保险待遇支出25789万元。
截止2006年6月底，全市参加养老保险达98.18万人，其中企业职工参保人数达83.36万人，比上年末净增3.73万人，完成年计划的74.6%；共收缴企业基本养老保险基金14.76亿元，基金收缴率为92.78%；企业基本养老保险基金支出10.25亿元，企业养老保险基金支付能力提高到19.88个月。全市参加基本医疗保险有55.97万人，比上年末净增3.41万人，完成年计划的68.2%，其中在职41.37万人，离退休人员14.60万人；收缴基本医疗保险费3.56亿元，支出基本医疗保险基金2.90亿元。而且，医疗保险制度已开始将市区已退休的灵活就业人员纳入了基本医疗保险住院统筹范围，并开展了城镇居民、未成年人医疗保险前期调研，进一步推动了医疗保险制度的覆盖范围。失业保险、工伤保险和生育保险等项目发展平稳。截止6月底，全市共有42.2万人参加失业保险，比上年末净增0.6万人，收缴失业保险基金9143.88万元，支出2035.71万元；共有46.90万人参加工伤保险，比上年末净增1.56万人，收缴工伤保险基金2039万元，支付工伤保险基金1082万元；全市有28.61万人参加生育保险，收缴生育保险基金1653万元，支出1420万元。表1是对温州社会保险收支状况的基本描述。  
图1   温州市社会保险体系框架图 表1  温州城镇社会保险制度运行的总体状况 保险项目 参保人数（万人） 基金收入（亿元） 基金支出（亿元） 2005年末 2006年6月 2005年末 2006年6月 2005年末 2006年6月 养老保险 94.76 98.18 28.99 14.76 22.14 10.25 医疗保险 52.57 55.97 3.674 3.56 2.579 2.90 失业保险 41.61 42.2 1.888 0.914 - 0.204 工伤保险 45.34 46.90 0.344 0.204 0.227 0.108 生育保险 27.86 28.61 0.298 0.165 0.262 0.142 资料来源：温州市劳动社会保障局2005年及2006年上半年工作总结。
（三）温州当前社会保险制度的基本评估
温州市社会保险相关制度相对全国、全省其他一些地区具有建立早、内容全、覆盖范围广、运作好的一面。在养老保险制度方面，温州市是较早建立城镇职工养老保险、事业单位职工养老保险和农村社会养老保险制度的地区。近年来，随着被征地人员养老保障、农村合作医疗的全面实施，更具完整性，各项制度覆盖范围对象和服务项目、内容的扩展，使整个体系更加饱满。从数据反映的情况看，温州市社会保险各项制度均具有运作良好的特点，第一，社会公众对社会保险的重要性已有普遍认识，参保人数不断上升；第二，社会保险费的征缴已进入良性循环，缴费收入逐年提高；第三，社会保险基金能够保证当期待遇支付并略有积余，达到制度设计的保障要求。
温州市的社会保险框架体系已具有一定合理性和前瞻性。然而，鉴于温州市的社会保险框架体系总体上依据国家的社会保险框架体系，而客观上温州区域之间社会经济文化等存在着较大差异，因此国家的社会保险框架体系以及各项制度的内容安排与一些地区的实际对照会产生不相适应的情况，由此将形成一些矛盾和问题。因此，必须结合温州社会、经济发展的实际需要对当前温州社会保险制度进行反思和完善。
二、温州社会保险制度面临的基本形势
（一）人口众多和老龄化
2006年6月发布的《“十五”期间温州市人口发展状况》显示，2005年11月1日零时，我市常住人口776.76万人，与第五次全国人口普查相比，增加了21万人，年均增加4.2万人。温州人口规模仍居全省之首，但总人口在全省中的比重由2000年的16.5%降至2005年的15.9%。全市常住人口中，0－14岁的为141.45万人，占总人口的18.21%；15－64岁的为553.46万人，占总人口的71.25%；65岁及以上的为81.85万人，占总人口的10.54%，人口老少比（65岁以上人口和0－14岁人口的比例）57.86∶100。与第五次全国人口普查相比，0－14岁人口的比重下降了1.56个百分点，65岁及以上人口的比重上升了3.15个百分点，人口老少比提高20.48点。按照国际通用指标评判，目前温州市人口已步入老年型人口社会。预计未来几年内，将面临总人口高峰、劳动年龄人口高峰和老年人口高峰。持续增长的人口和日渐严重的老龄化程度对社会保险的依赖需求将给社会保险资金带来长期的压力。
（二）经济成分多元化和就业结构形式多样化
随着温州社会主义市场经济体制的不断发展，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局已经形成。表2是2005年年底温州市工业经济结构状况。从表2中可以看出，温州非公经济无论在企业数量上还是在产值上都占绝对比重，是吸纳就业的主要渠道，这决定了温州就业结构的多元化。而且，温州人口流动一直呈现出大进大出的特点，据第五次人口普查资料，外出人口117万人，外来人口135万人，这导致灵活就业形式将在所有就业形式中占据重要地位。灵活就业是指在劳动关系、劳动时间、劳动报酬、保险福利等方面有别于工业化和现代工厂制度相对固定用工的多种就业形式的总称。灵活就业的主要人群是进城农民、外来流动就业人员、国有集体企业下岗失业人员、个体劳动者等。现阶段的灵活就业主要有以下特征：一是灵活就业的门槛低、机制活，对就业人员的就业条件包容性大；二是与用人单位劳动关系松散，随时处于中止状态；三是劳动报酬低；四是多数游离于现行社会保险体系之外，总体参保率低。经济成分多元化和就业结构形式的多样化，对社会保险框架体系建设提出严峻的挑战。
表2   2005年年底温州市工业经济结构状况 指标 单位数(家) 工业总产值 实绩（亿元） 比重% 总计 国有企业 集体企业 股份合作制企业 联营企业 有限责任公司 股份有限公司 私营企业 外商及港澳台商投资企业 个体工业户 其他 140946 57 538 8300 39 5378 17 14982 549 111076 10 3545.12 127.28 21.88 287.75 5.29 1052.06 19.41 1044.68 233.73 752.84 0.2 100.0 3.6 0.6 8.1 0.1 29.7 0.5 29.5 6.6 21.2 资料来源：温州市2005年国民经济和社会发展统计公报。
（三）城市化和农村劳动力、外来就业人员
改革开放以来，随着城乡二元结构的松动，尤其是在近年来城市化速度加快，经济成分多元、就业形式多样的背景下，促进了农村劳动力向城镇的转移，区域经济的发展差异，促进了劳动力的区域转移。农村劳动力和外来流动就业人员已成为地区，尤其是东南部地区重要的劳动力资源，是灵活就业对象中最大的群体。随着温州市城镇区域继续扩大，大量农村劳动力外出务工、经商，大量人口向城镇集聚。2005年11月1日零时全市常住人口中，居住在城镇的人口438.01万人，占总人口的56.39%，比2000年增加了48.88万人。而居住在乡村的人口为338.75万人，占总人口的43.61%，比2000年减少了27.88万人。这些流动人群中包含着相当数量的农业人口，他们的生活方式、生产方式、生活观念和享受的城镇公共设施等还停留在乡村范畴，其社会保障问题虽已受到政府的高度关注，但其过强的流动性仍给社会保险制度的实施带来一定的障碍，比如流动所带来的帐户转移问题，连续缴费年限的累计问题，以及企业职工总数的核准问题等等。按照城市化的规律，他们中的一部分人将逐渐融入城市，成为城市居民，其今后的社会保障问题亟须未雨绸缪。预计“十一五”期间，温州城市化率将以每年1个百分点地速度提高，到2010年大致要转移农村劳动力20－25万人。由此带来的社会保障问题以及大量青壮年农民进入城市后农村老弱人群的基本保障问题相当突出。
三、现阶段温州社会保险制度存在的问题
（一）社会保险扩大覆盖面陷入尴尬境地 社会保险尤其是养老保险具备三个责任主体：个人、用人单位和政府。好的制度是三个责任主体内在关系协调的制度，只有在三个主体关系协调，共具积极性的情况下，制度的内在动力才得以充分发挥。从当前面临的形势看现行的养老保险制度，三个主体在关系的处理上存在重大缺陷。
一是从个人责任看，由于高缴费、高享受、高门槛的制度设计使许多灵活就业人员以及城市贫困人群难以参保。就私营企业而言，其工资水平在全国已处于平均水平之下，若再以降低工资水平的方式转移社会保险成本，则劳动者的当前生活将难以保证。温州私营企业普工的月工资仅有700元左右，而温州市区2006年最低月工资标准为670元，说明许多私营企业职工的工资处于较低水平，无法用现期收入缴纳社会保险费。另外，用人单位中农民工和外来人员由于追求当期利益，对长远的保障缺乏热情，加上用人单位的利益取向，因此形成三个主体中的两个主体的共同抵触，扩面工作向广度和深度推进难度很大。
二是从用人单位责任看，过高的缴费负担的确打压了一些以劳动密集型产业为主的企业的利润空间。2002年，温州私营企业工资利润率为17.13%，说明私营企业可承受的社会保险费率最大极限为17.13%，如果从培植企业竞争力的角度考虑，则费率应维持在12%左右 。而按照当前制度规定，私营企业“五险俱全”的总体缴费率至少达到30%，显然大大超出了私营企业的经济承受能力。如果温州私营企业按照当前的养老保险20%的缴费率标准，则仅养老金一项就占到私营企业总收入的4.64%，而温州私营企业总收入利润率为3.97%，二者相差0.67%，意味着在现有缴费率标准下，即便将企业利润全部用于缴纳养老保险，也无法满足制度要求。不少经营者提出要求降低社会保险 门槛。这种情况下通过行政手段要求企业承担责任，扩大养老保险覆盖面终将事倍功半。
温州私营企业多集中于劳动密集型行业，人工成本在总成本中所占比重相对较大，而产品技术含量较低，市场份额虽大，利润空间却较小。如果说在产品新增价值中，一般企业劳动价值和资本价值为7:3的话，私营企业该比例则可能达到8:2（周小川，2000）。所以私营企业的收入利润率低于全国企业平均水平，而养老金占总收入的比重高于全国企业平均水平。虽然温州企业总体上对当前缴费负担尚能承受，但具体到私营企业，则有可能过度侵蚀企业利润空间，而过低的积累率将难以实现对企业竞争力的调整和创新。据对温州一家拥有7000多名员工的集团公司的调查测算，如果按规定标准给每个员工参保，每个员工的月工资按1300元计算，则企业全年就要为员工支付1980万元的养老保险基金，若保持产品销售价格不变，企业利润将因此减少17%。可见，私营企业拒绝参保或欠费、逃费行为在某种程度上也是一种理性选择，如果在现有制度不变的前提下扩大缴费面，会对企业的长期增长动力产生消极影响。
2006年上半年，随着经济扩张对资源要素需求快速增加，以及受成品油提价的影响，温州市原材料、燃料、劳动力等成本继续上升，企业营运成本大为增加，经济效益受到明显制约。在“民工荒”、企业开工严重不足的情况下，企业工薪上涨10%-15%。2006年前2个月，温州市规模以上企业实现利润虽比上年同期增长14.1%，但增幅比产品销售收入低5.8个百分点，这是继去年以来仍然保持较低利润增长率。在这种情况下如果不对企业过高的社会保险负担进行缓解的话，企业很难进一步发展壮大，最后的结果就是失业的大量参加，而真正的保障实际上就是“就业保障”。
三是从政府责任看，由于“高进高出”的制度设计，政府对制度转轨造成的历史欠债问题的回避，加上基金缺乏增值手段，在缴费与待遇关系上存在着巨大的资金缺口。温州养老保险基金历史负担重，支撑能力差，由于财政责任的缺位，致使个人帐户长期空转，做实个人帐户将进一步加大资金支付难度。与全国思路一样，温州市也同样寄希望于扩大养老保险覆盖面来缓解了当期支付压力，但由于养老金计发与职工平均工资挂钩，养老金调整大于基金增值这一客观实际，当前的扩面隐患着将来更重的支付压力，扩面人数越多政府后续支付压力越大。对此，大数法则理论认为，把蛋糕做大就有更多的资金流动，通过做大蛋糕实现代际转移，事实上在社会保险各项制度中医疗、失业、工伤、生育都能适用大数法则理论，而养老保险由于必须支付每一参保人员的待遇，待遇必须有所提高的个体特征（除非在死亡、退保等情况下），因此不应适用大数法则。站在今天的角度分析特定历史条件下形成的现行养老保险制度，确实存在着制度本身难以克服的缺陷，以现行养老保险制度为载体扩大覆盖面既难以奏效，更具有难以估计的风险。
（二）社会保险供给与需求存在一定差距
表3显示私营企业最需要的保险项目为医疗保险，认为其应排在首位的认同率高达80.5%，其次为养老保险、工伤保险，认为失业保险极有必要的认同者仅占23.8%。而温州目前参保率最高的保险项目为养老保险，这与国家希望通过养老保险扩面解决养老保险基金缺口的意图有关；而私营企业员工最为关注的医疗保险在许多私营企业尚未真正推开；私营企业的工伤保险实际参保率也低于失业保险参保率。项目参保率与项目认同度之间的差距说明当前社会保险制度供给项目与私营企业实际需要并不完全相符。当前制度推行的“五险合一”忽略了企业对不同保险项目的主观需求，也容易在短期内大幅增加企业成本，应在条件成熟后再考虑推广。从世界社会保险项目供给上看也并非一次保齐，即便是发达国家，对规模太小的企业和非营利机构也是不纳入失业保险体系的。在中国现阶段，非公企业是否有完善的失业保险目前还没对私营企业的就业吸引力产生明显的负面影响。因此，在温州社会保险项目的设置上应更多考虑企业的实际需求，降低加入社会保险的制度门槛。
表3
私 营 企 业 社 会 保 险 项 目 需 求 强 度 与 实 际 参 保 率
单位：%  保险项目 养老保险 医疗保险 失业保险 工伤保险 需求强度 60.0 80.5 23.8 35.7 实际参保率 86.2 66.2 62.4 59.4 资料来源：浙江省劳动和社会保障科学2006年度研究课题调查资料。
（三）对各类劳动者的兼容性较差
目前各省市都在大力推进“五险合一”的社会保险模式，即对养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险实行统一征缴、统一建账、统一给付、信息共享、“五险一卡”的运作机制。该运作方式是针对目前社会保险登记不统一、缴费基数不统一、机构分立、运作成本大、稽核工作量大等问题而提出的，目的是进一步提高参保单位和个人信息的透明性，降低运作成本，提高管理效率。如果单纯就“五险合一”可能带来的运作效率而言，其机制的先进性是不言而喻的，但任何先进的机制都必须存在于一定的条件下，先进性并不等于适用性，所以“五险合一”的先进性和有效性能否得到充分体现关键要看当前是否具备实行这一机制的现实条件。
由于温州农民工、外来人员等各类灵活就业人员众多，企业员工构成较为复杂，将各类企业和员工完全纳入统一的社会保险制度，必然会遇到各种各样的矛盾和困难。而“五险合一”意味着一旦参保则五险俱备，缴费负担也是五险费率的合计，这实际上是政府社会保险政策的一项强制性供给，它的有效实施必须要与企业的社会保险需求有一定的契合度，如果脱离不同层次企业及参保人员对各险种的需求程度和负担能力，仅以强制手段迅速全面铺开“五险合一”未必会取得好的效果。当前形势下实行“五险合一”至少存在以下四点障碍：
1、缴费基数不统一
按2006年度社保缴费标准，温州企业职工基本养老保险用人单位月缴费比例为18%；职工个人最低月缴费工资基数调整为1005.6元，最高为5028元(去年最低为935元，最高为4674元)，缴费比例为8%；个体工商户、自由职业者在上年全省职工月平均工资1676元的60%-300%范围内选择缴纳，缴费比例统一为26%。机关事业单位工作人员基本养老保险月缴费工资基数统一为1900元。缴费比例为26%，其中单位24%，个人2%。显然，缴费基数中既有工资总额，又有社会平均工资，不同劳动人群的缴费比例也不一样，而在享受待遇上基本执行同一标准。这种制度的推行，必然会增加政府的后续负担，“五险合一”的制度执行也欠规范。
2、保险对象不统一
温州企业员工既有本地的又有外来的，既有城市的，也有农村的，对于大部分外来人员和农民工而言，社会保险还比较遥远。目前温州农民工社会保险参保率普遍偏低，在“五大社会保险”中，除工伤保险已有相当数量的农民工参加外，养老保险的总体参保率仅为15%，医疗保险的平均参保率为10%左右，失业保险、生育保险，目前仍与绝大多数农民工无缘。而在参保者中保险关系中断和退保又占很大比例。对于农民工而言，参保的主要障碍在于社保制度门槛高、转移难。
农民工收入普遍偏低，打工主要为解决近期的糊口问题，还没有能力顾及未来的养老问题，尤其是在参保过程中出现了一些雇主为缴费而降低农民工当前的工资收入的现象，进一步降低了农民工自身收益，近期生活都难以保障。 
另外，现行的养老保险制度规定按月享受基本养老金的最低缴费年限为15年，而农民工流动频繁。在转接问题上，由于温州养老和医疗等主要社会保险制度被分割在2000多个统筹单位，多在县市级统筹内运行，各统筹单位之间政策不统一，难以互联互通，养老保险关系无法转移接续。按照国家现行规定，职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户，不转移社会统筹资金，城镇职工的社会保险关系因此难以落实，而农民工的社保关系转移则更为困难。如果不能实现转移接续，多数农民工参保很难达到该年限标准。有的地方还规定退休前5年必须到该地参保，这实际上把农民工的养老问题排除在。对于农民工而言，现行社会保险制度也无实质意义可言。  综上所述，现行体系缺乏对更多群体的兼容性，在面临更多群体保障需求时，制度缺位的问题暴露无遗。
3、“五险合一”对企业社会负担的突然加重
私营企业本是游离于社会保险制度之外的，而“五险合一”的实行意味着私营企业的社会保险负担由零直接企业上升到工资总额的30％，这种成本的陡然增加对以劳动密集型为主的私营企业竞争力不能说影响不大。而由于企业缴费基本都进入社会统筹帐户，个人帐户全部由员工个人缴费，这种个人帐户偏小地制度设计使企业缴费更多地体现为社会贡献，对企业员工而言，参保的激励作用极为有限，所以企业及员工的参保积极性都受到一定打压。此外，前文曾提到的保险项目与企业需求的差异性也直接妨碍了“五险合一”的推行。因此，对于这种费用高又缺少项目选择权利的“五险合一”制度，在企业遇到阻力也是必然的。
4、统一信息平台的欠缺 温州市区社会保险管理信息系统基本实现了数据的集中，初步建成了统一申报、统一征缴、统一管理的“五险合一”的社保信息管理系统。但由于社会保险征缴和管理分别由地税部门和社保部门负责，而这两个部门之间的信息系统设计与开发并未实现完全对接，导致“五险合一”仅停留在征缴环节上，距离真正的“五险合一”还有段距离。
（四）硬性扩面可能带来负面影响
在社会保险供求差异较大的情况下，一味加大参保的强制力度可能会引发私营企业及其员工经济行为的扭曲，并削弱制度效果，对经济发展、社会和谐产生负面影响。表3、表4是有关私营企业及员工在现有制度层面下的参保反应的调查结果：
表4   企 业 参 保 后 的 经 济 反 应
 单 位：% 企业参保反应 对企业决策无重大影响 降低员工薪水 减少或停止招工 不确定 认同企业比重 50.0 18.6 21.9 9.5 表4反映出一半左右的企业认为参保不会对自身的经济行为产生大的影响，也就是说社会保险的经济影响是中性的，这当然是一种较为理想的状况。但是也有近一半的企业行为因参保而发生了一定程度的扭曲，其中21.9%的企业将减少或停止招工以应对社会保险带来的成本上涨压力，另有18.6%的企业会降低员工薪水，将社会保险成本直接转嫁至员工身上，这对于扩大就业、提高整体经济效益显然是不利的。 表5   员 工 参 保 后 的 经 济 反 应

单位：% 员工参保反应 工作积极性提高 对工作效率无影响 工作积极性下降 辞职 发生的认同率 21.0 49.0 26.7 3.3
表5显示，近一半的私营企业员工的经济行为不会受到参保的影响，另有21%的员工会因参保而提高工作积极性，可见社会保险对员工的正面激励作用是比较大的，但是也有26.7%的员工表示参保将会导致工作积极性的下降，甚至有3.3%的员工会因参保而辞职。通过对员工户籍与参保反应的交叉分析，发现参保后工作积极性下降甚至辞职的员工以浙江省和温州地区员工居多，占全部员工的84.3%，是省外来浙员工的5倍多，反映当地员工社会保险观念的淡薄和抵触。
四、建立与温州企业经济发展水平相适应的新型城镇社会保险制度    （一）协调好社会保险扩面与企业竞争力之间的关系
社会保险制度的可持续性建立在企业的可持续性基础之上，企业竞争力的提升将为社会保险制度的发展提供更为广阔的空间。总体上讲，温州目前的社会保险制度缺少应有的激励机制，企业负担过重，制度收益不明显，企业竞争力受到一定影响，要实现二者的和谐发展就必须建立与现阶段私营企业特点相适应的社会保险制度。
1、树立正确的社会保险理念 改革开放以来，温州社会保险制度改革方案已进行过多次修改与完善，但始终以实现社会保险基金的收支平衡为主要目标，社会保险制度的扩面也大多被看作是增加社会保险资金来源、解决社会保险支付危机的主要手段。在私营企业看来，加入社会保险制度多半是为了给国有企业改革配套，解决国家财政困难，而社会保险本身所具备的创造经济发展的稳定环境、保障人权等基本功能反倒被弱化了。至于如何寻求社会保险制度建设与企业竞争力之间的平衡点，始终没能成为社会保险制度设计者重点考虑的问题之一。这种单纯以国家宏观利益为单一目标的建制理念已经对社会保险制度的建设产生消极影响，扩面不利、激励残缺等问题的产生都与社会保险理念的偏颇存在必然联系。分析一再表明，社会保险制度的可持续发展必须建立在企业微观目标实现的基础上，必须处理好社会保险缴费中“需要”、“应该”与“能够”三者之间的关系，才能实现满足企业发展和社会保险资金供求平衡的微、宏观协调发展的良性循环。
社会保险作为一项扶弱济贫、促进社会整体和谐与健康发展的重大社会工程，其社会、经济意义是极为深远的，它本身就应该是每个公民所享有的基本权利，而为全民提供社会保险则应是国家的当然责任。国家向每个公民、企业征缴社会保险费也是为了这个目的服务的，因此国家的社会保险建制理念必须摒除其单纯为某项经济改革配套、单纯为应付社会危机而服务的误区。而每个企业、每个人都有权利加入到社会保险制度中来，以最大限度地降低社会风险带来的威胁。当然，向社会保险制度供款也应成为每个企业、每个公民的义务。因此，社会保险制度的建设应着重突出其体现社会的人文关怀、和谐发展的理念，这一目标本身就具有强大的激励企业、个人的社会责任感的作用。
2、社会保险功能的合理定位
社会保险功能的定位直接涉及社会保险水平的高低，而社会保险水平则是确定社会保险缴费水平的关键因素。一般来说，社会保险的功能可划分为三个层次：缓解社会贫困是社会保险的基本目标；然后是保障收入的稳定；最高层次才是实现社会公平。这三个层次功能的发挥是与不同的经济发展阶段相适应的。从社会福利的历史发展角度看，缓解贫困是政府首先介入的领域。其后，随着经济发展，收入保障成为政策重点。只有在社会经济进一步发展之后，收入再分配和社会公平才被提上议事日程。中国目前的社会保险目标主要定位为收入稳定，对社会保险的收入再分配功能也比较重视，但社会保险的基本功能缓解贫困却遭受一定的忽视。而温州目前正面临着人口老化、社保资金吃紧的巨大压力，企业由于激烈的市场竞争也使得供款能力大大受限，在这种情况下，将社会保险定位为收入稳定并且强化其收入再分配功能就显得不切合实际了。经济上具有可行性的政策选择应当是：实行低缴费、低保障，真正发挥社会保险的社会安全网作用，让能够自立的社会群体最大限度地自立，从而达到利用最低的经济成本保障社会安定的社会保险政策，以确保实现经济发展的中心目标。
3、保险责任的合理分担
中国目前社会保险供款主要由企业和个人分担，财政负责兜底，其中企业的缴款比重较大。但由于三者在社会保险制度中的具体责任和分工模糊不清，因而在实际运行中易造成责任的互相推诿。在政府方面，财政负担在持续扩大，但并未固定化、比例化，而是表现为临时救急，政府责任到底有多大仍处于模糊状态；在企业方面，不同地区、部门、行业的企业承担着不同的缴费责任，即使是同一地区，也因参保和未参保而表现出负担的畸重畸轻，即便都按统一标准参保，也会因缴费基数的不规范，使名义工资与实际工作相差悬殊，所负责任事实上并不一致。社会保险经办机构核定的缴费工资总额约为统计工资的90%，而统计工资又只相当于实际工资总额的77%。这种责任的模糊化和不平等正严重地损害着企业参保的积极性和主动性，妨碍了公平竞争市场经济环境的形成。    另一个急需明确各方责任的重大问题是，社会保险制度的转制时期的历史债务究竟应如何分担、化解的问题。温州目前做法是将养老保险的现实责任与历史责任混在一起，统一由目前的统帐结合模式加以解决，而各方应承担多大责任，迟迟不见明确规定，从而导致老帐侵蚀新帐等问题层出不穷，严重挫伤了企业的缴款积极性。迄今为止，对历史债务的偿还问题还停留在理论学术界的讨论层面，虽然国家也在通过财政支出结构来不断扩大财政投入，同时通过国有股减持等措施对养老保险收支缺口进行补偿，但如何认定并消化这种历史债务却始终没有明确的政策界定，历史债务的数额与偿债时点至今不明。因此，当务之急是尽快明确各方权利、责任，合理分工，已使企业的社会保险缴费率降至合理限度内，这是实现社会保险激励机制的前提。
4、企业支出结构的合理调整
研究企业社会保险负担的承受能力必须综合考虑企业的总体税费负担和支出结构。温州企业目前的整体税负水平较高，其中增值税税率达23%（国外为20%），所得税税率为33%（美国为15%—30%的四级超额累进制），且税基较大，基本不作扣除。除此以外，企业还负担着数额庞大的行政事业收费，在这所有负担中尚未包括社会保险。这种情况下，要求企业承担主要的社会保险责任的确困难较大，因此要增强企业的社会保险负担能力，必须从企业税费的总体负担入手，通盘考虑，适当降低企业其他税费负担，或是给予适当减免优惠，才能为企业社会保险负担能力让出适当空间。温州市以前曾对私营企业征收过地方性养老保险基金，该基金按企业销售额的5%强制征收，由于该费用的征收缺乏法律依据，且以销售额为基数，未与职工个人的社会保险权益相联系，在征收中很难起到激励作用。从2001年起，温州劳动和社会保险局开始以企业的社会保险缴费来冲顶以前的地方性养老保险基金缴费，以吸引私营企业参保，收到了一定成效。因此，对企业税费结构进行合理调整以增强企业的社会保险负担能力，应是一条行之有效的现实选择。
5、调整帐户设置，强化社会保险待遇与缴费贡献的对等    当前社会统筹帐户比例过大，主要是因为其承担了较大的化解历史债务的责任。随着社会保险历史债务与现实责任的进一步划清，社会统筹帐户的比重应该可以降到适度比重。若是国家在历史债务的问题上承担较大责任，且统筹帐户的社会保险功能仅定位在保障基本生活的目标上，则企业的统筹帐户缴费率将有较大的下浮空间。事实上，温州现有的统账结合模式中的统筹层次很近似于世界银行所倡导的三层次社会保险体系中的第一个层次，即普遍性的公共养老基金部分，而个人账户部分则应属于企业年金的范畴，只是温州在此基础上又提出了一个企业年金层次。从这个角度来讲，温州企业实际上已经承担了公共养老负担，并已在某种程度上建立了企业年金层次的社会保险。如果把目前统帐结合模式中的个人帐户看作是企业年金的话，对企业和个人的投入激励将会大大增强。
（二）探索建立灵活就业人员社会保险制度
１．基本原则和制度模式
灵活就业人员社会保险要根据灵活就业人员的就业形态多变、劳动关系松散、劳动报酬低微、着眼当期利益等特点，在制度安排上体现“低缴费、低待遇、开放式、广覆盖、可持续”的原则，构建统一平台上的多层次社会保险制度。
能够建立一个全国统一的社会保险制度当然是最好的选择。但在温州目前经济发展水平参差不齐的前提下，单纯用一个统一制度去统领各个层面还不够现实。温州目前社会保险制度以国有企业为主体建立起来，但若是将其简单套用到以农民工为主体的私营企业身上，可能会由于观念以及负担能力的较大差异而妨碍这些企业参保。现实的做法应该是尽快建立一个社会保险制度的低水平缴费平台，实行社会统筹方式强制性缴费，但平台功能仅限于保障基本生活，在此基础上建立符合各企业特点的多层次社会保险模式，在项目设计上给企业一些灵活选择的余地，使社会保险在供给和需求上更加贴近企业实际情况，激励企业参保的积极性。    对私营企业而言，由于发展层次参差不齐以及在吸收就业上的特殊功能，社会保险制度建设的原则也应该增强制度设计的灵活性，降低缴费率，减轻私营企业参保负担，给企业的积累和发展创造更大的利润空间。在国外，企业规模较小的企业通常不被列入社会保险覆盖的范畴之内，温州也应适当参考国际经验。针对大部分私营企业外来从业人员较多、利润空间较小的特点，温州可以借鉴其他省市的社会保险创新办法，尽量避免社会保险扩面对私营企业竞争力造成的过大冲击。比如，2001年8月北京市劳动和社会保障局发布的《北京市农民工养老保险暂行办法》规定的方案，其主要特点是企业、党政机关、事业单位及城镇个体工商户与之形成劳动关系的农民工同当地城镇户籍的企业职工，按同样比例但不同基数（农民工以上年度全市职工月最低工资标准为基数）缴纳城镇企业基本养老保险费，按不同办法计发基本养老金（农民工的基础养老金按其累计缴费年限满12个月及以后每满1年的不同比例领取）。2002年4月上海市政府常务会议通过的《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》规定的方案，其主要特点是国家机关、社会团体、企业、事业单位、个体经济组织使用的外来从业人员和无单位的外来从业人员与当地城镇户籍企业职工“按不同办法缴纳养老保险费（用人单位以其使用的外来从业人员的总人数乘以上年度全市职工月平均工资的60％为基数，按12.5％缴纳综合保险费，其中5个百分点用于老年补贴），按不同办法计发养老金（委托商业人寿保险公司运作和支付，每连续缴费满1年可获1份老年补贴凭证，在其年满法定退休年龄时再凭证一次性兑现老年补贴）。现在成都市也基本上实施这一模式。2006年6月，宁波出台的《宁波市职工低标准养老保险暂行办法》也充分体现了低门槛进入低标准享受的原则，将企业中月平均工资低于上年全市职工月平均工资60%以下未参加职工基本养老保险的职工、本市城镇个体工商户雇主及其雇工、城镇自由职业者等都纳入参保范围。这些政策的出台都为减轻企业社会保险负担进行了有益探索，尽可能减少了改革成本。
2、按照不同社会保险项目的需求强度分层次扩大社会保险覆盖面    在私营企业员工目前收入较低，缴费能力较差，维持现期生活尚且困难的情况下，对养老等未来效用不可能形成强烈的现实需求，缴费不但违背其意志而且也超出了其经济承受力。因此，对这部分员工就应该尽量降低其社会保险缴费率，并设立缴费下限，防止出现低收入者社会保险负担过重的局面，在保障功能上只要实现社会最低生活保障线标准就可以了。在保障项目上，也不必“五险俱全”，满足私营企业员工在工伤和医疗保险上的需求应是当务之急。国务院针对农民工及流动人员特点，提出了“抓紧建立外出务工农民的工伤、大病医疗保险、积极探索养老、失业保险”等政策指导方针。所以不同员工应采用分层分批的的办法逐步扩大社会保险制度覆盖范围。
比如对于外来工中劳动关系比较稳定的技术工人、技术骨干，其社会保险可以跟城镇当地职工并轨考虑，享受同等待遇；而对于短期务工或者流动性比较大的外来工，可以优先考虑工伤和大病保险，养老保险可采取"低进低出"的办法扩大覆盖面，企业的缴费率可以适当降低到10%。目前开展农民工的大病医疗保险，着重要保当期住院医疗。同时，为切实降低用人单位和农民工本人的负担，农民工大病医疗保险单独管理，根据农民工大病发病率实行低费率，不承担国有企业职工的历史债务，费率一般控制在2％以下，农民工本人可不缴费。
3、针对私营企业员工流动性较强的特点，可对私营企业员工参保实行一年的等待期，即员工必须在原企业工作一年后才可以正式进入社会保障制度，其上一年的缴费可在第二年时补缴，这样就可以有效避免员工的频繁流动给企业参保造成的困难，也相应增强了社会保障制度稳定员工队伍的作用。就国际经验而言，对流动率较高的人群是不予保险的。当然加强社会保险账户的可携带性，也是适应人员流动、增强人员参保积极性的措施之一。养老保险的转移问题，可以通过全国联网的社会化管理方式来解决，也可以借助商业保险渠道来实现养老金的社会化发放，由养老保险基金管理部门将社会化发放养老金委托给专门的商业机构进行操作。
4、在养老保险账户设计上，应适当加大个人账户的比重，通过权责对等来激励企业和员工的参保积极性。但这种调整的前提是由政府承担大部分制度转轨成本，只有这样企业的社会统筹账户缴费率才能下降，个人账户才可能做大，否则个人账户的扩张只能导致更大规模的统筹账户收支缺口和个人账户空账，企业缴费率无法有效下调。因此，尽快剥离历史欠账是减轻企业负担，促进企业竞争力提升的重要措施。
当然，加强社会保障制度宣传、提高私营企业及员工素质、提高社会保险投资收益率、增强公众对社会保险的制度信心等也是提高制度激励功能的有效措施。总之，当社会保险成本在私营企业的经济承受范围之内，并较好实现人力资源激励功能的条件下，社会保险将有利于企业竞争力的调整和培育。