丽水基础设施建设资金“瓶颈”的解决路径与政策建议
发布时间：2009-11-13 13:49:59
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作者： 民建丽水市委会
近几年来，市委、市政府始终把加快基础设施建设作为改善民生、促进发展的重要举措紧紧抓在手中，各市县立足欠发达地区实际，充分发挥主观能动作用，在基础设施建设上进行了积极探索和大胆尝试，取得了令人瞩目的丰硕成果。然而，自2007年下半年以来的宏观调控则对丽水的基础设施建设带来了非常严峻的挑战，在资金严重短缺背景下的工程建设步履维艰。
——政府用于基础设施建设的可支配资金都严重不足，缺口很大。以市本级为例，2008年市直财政性基本建设预算支出42.62亿元，1-9月实际支出29.12亿元，完成年度计划的68.32%，许多继续拨付的基础设施建设项目资金由于财力短缺而不能拨付到位，极大影响了土地收储融资（土地成本的弥补）和市本级基建进度。
——现有的融资渠道受资源限制，难以进一步拓展。如大银行总行设置的区域GDP、财政收入指标，以及省政府的“三率”指标，在很大的程度上制约着基础设施建设贷款的进一步扩张；政府财政投入资金受经济发展水平不高的制约，主要来源于城市土地收入，而房地产业出现了前所未有的困境，土地拍卖困难重重，如全市2008年土地出让收入预算31亿元，1-9月实际收入5.1亿元，只完成年度计划的16%，因此政府财政投入基础设施建设的资金来源也非常有限。
——基础设施建设资金融通过程中的融资风险向政府财政集中。当前各市县政府虽然没有直接以债务人的身份出现，而大都以政府为背景的公司名义向银行大肆借款。这类借贷行为所隐含的巨大风险最终都会向政府财政集中，将给政府财政持续融资和政府信用带来负面影响。“十五”以来因城市建设所借各类资金的本息偿还已成为各地政府的一个巨大压力。
当前，由于严重的资金短缺问题，不仅已经严重地阻碍了全市基础设施建设进程，制约着城市现代化和新农村建设的前进步伐，而且牵制了市、县两级党委和政府领导的大量时间与精力，因此务须尽快妥善解决。令人可喜的是，最近国务院常务会议决定实行积极财政政策和适度宽松的货币政策，但是，对于欠发达的我市来说，基础设施建设所需资金却未必会明显宽松起来，还得积极寻求筹资之道。
基础设施建设资金短缺是一个制度性、系统性和机制性问题，应当采用创新的思维、方法和手段来解决。建议从6个方面着手解决基础设施建设资金“瓶颈”问题：
一、创新财政资金投资基础设施建设的思维模式。建议把计划用于基础设施建设的财政资金划分成两大块，一是直接投资资金；二是杠杆投资资金。降低直接投资资金比例，提高杠杆投资资金，发挥“四两拨千斤”的作用，据以撬动巨大的民间资金用于基础设施建设。
二、借助外力解决基础设施建设资金。（1）充分抓住省政府实施“六大行动计划”的大好机遇，积极包装重大基础设施建设项目，争取列入省“重大项目建设行动计划”，以获得更多的外援资金支持。主要有省政府配套拨款和向省政府借入建设资金。（2）抓住国家和省政府加大固定资产投资，刺激经济发展的大好时机，抢争投资项目，争取更多更大的基础设施建设项目列入国家和省政府计划，以取得国家和省政府的国债资金、其他专项建设资金扶持。
三、打通民间资金投入基础设施建设的通道。（1）政府与大企业共同出资组建股份制投资公司，通过股份制等证券融资方式，既可以解决资金不足问题，分摊投资风险，又可以促进城市建设资金的流通，变“死”钱为“活”钱，实现投资的良性循环。还可以通过该公司发行企业债券、向特定对象借入短期资金，财政补贴较高利息。（2）吸引大企业独资或拼盘投资基础设施建设项目，财政补贴较高利息。（3）利用BOT（建设—经营—移交）或BT（建设—转让）的方式，引进民间资本参与可收费的城市基础设施项目的建设与经营。（4）利用资本市场融资。一是利用证券市场融资。对有条件的建设项目，特别是从事交通、能源建设的企业，可以采取上市的办法筹集建设资金。二是适时发行市政债券。在准许地方政府发行建设公债之前，可以发行准政府债券，即由政府背景下的城市建设投资公司向社会发行企业债券，由政府财政提供担保和支付利息补贴。（5）建立基础设施建设基金。政府财政在一定的时期内留出适当份额建立专项基金，其目的主要是吸引和募集社会闲散资金。在项目的投资建设期，由政府贴息保证回报，待项目投入运营产生效益后，则由企业负责回报。（6）引导民间资金通过商业银行委托贷款投资有回报的城市建设项目，政府应以优质城市建设项目为依托，按照“谁投资、谁受益”的原则，运用信托功能广泛募集国内民间资金，并逐步向海外华侨群体伸展。
四、集约部门闲置资金。市、县两级政府财政应当成立资金调控中心，采用“集中管理、统一直付”的模式，也就是将分散在各部门的资产和资金集中起来，“打包”融资，然后改变以前将资金划到各个建设单位的做法，由“资金管理中心”审核各建设单位的报表后，将钱直接支付给施工单位或拆迁户。这种机制不仅有利于资金的集中调控，而且有利于建设部门集中精力抓质量、抓安全、抓进度，同时也有利于建设工程中的廉政建设。
五、吸引小商业银行、信用社做基础设施项目信贷业务。（1）当前，我市信用社和合作银行系统资金剩余20多亿元，大部分存在四大银行、还有部分存在杭州，政府应当督导和支持其将剩余资金优先投向于基础设施建设项目。（2）支持当地基础设施建设也是小商业银行应负的一大社会责任，政府应当督导和支持小商业银行向总部调度资金发放基础设施建设项目贷款。
六、疏通城建项目信贷政策障碍。（1）信贷准入环境，一是争取上级扶持，相对降低准入门槛；二是尽快做大GDP和财政收入，适当兼顾各县（市、区）经济发展的协调性；三是合理摆布政府“三率”。（2）担保环境，一是自身方面，成立市级担保公司，资本金由市、县两级政府财政提供，优先为基础设施建设项目贷款提供担保；二是争取省政府支持，取得省级担保公司和省政府提供信贷保证。（3）法律环境，为商业银行依法收贷提供强有力的法律保障。（朱子云）
——政府用于基础设施建设的可支配资金都严重不足，缺口很大。以市本级为例，2008年市直财政性基本建设预算支出42.62亿元，1-9月实际支出29.12亿元，完成年度计划的68.32%，许多继续拨付的基础设施建设项目资金由于财力短缺而不能拨付到位，极大影响了土地收储融资（土地成本的弥补）和市本级基建进度。
——现有的融资渠道受资源限制，难以进一步拓展。如大银行总行设置的区域GDP、财政收入指标，以及省政府的“三率”指标，在很大的程度上制约着基础设施建设贷款的进一步扩张；政府财政投入资金受经济发展水平不高的制约，主要来源于城市土地收入，而房地产业出现了前所未有的困境，土地拍卖困难重重，如全市2008年土地出让收入预算31亿元，1-9月实际收入5.1亿元，只完成年度计划的16%，因此政府财政投入基础设施建设的资金来源也非常有限。
——基础设施建设资金融通过程中的融资风险向政府财政集中。当前各市县政府虽然没有直接以债务人的身份出现，而大都以政府为背景的公司名义向银行大肆借款。这类借贷行为所隐含的巨大风险最终都会向政府财政集中，将给政府财政持续融资和政府信用带来负面影响。“十五”以来因城市建设所借各类资金的本息偿还已成为各地政府的一个巨大压力。
当前，由于严重的资金短缺问题，不仅已经严重地阻碍了全市基础设施建设进程，制约着城市现代化和新农村建设的前进步伐，而且牵制了市、县两级党委和政府领导的大量时间与精力，因此务须尽快妥善解决。令人可喜的是，最近国务院常务会议决定实行积极财政政策和适度宽松的货币政策，但是，对于欠发达的我市来说，基础设施建设所需资金却未必会明显宽松起来，还得积极寻求筹资之道。
基础设施建设资金短缺是一个制度性、系统性和机制性问题，应当采用创新的思维、方法和手段来解决。建议从6个方面着手解决基础设施建设资金“瓶颈”问题：
一、创新财政资金投资基础设施建设的思维模式。建议把计划用于基础设施建设的财政资金划分成两大块，一是直接投资资金；二是杠杆投资资金。降低直接投资资金比例，提高杠杆投资资金，发挥“四两拨千斤”的作用，据以撬动巨大的民间资金用于基础设施建设。
二、借助外力解决基础设施建设资金。（1）充分抓住省政府实施“六大行动计划”的大好机遇，积极包装重大基础设施建设项目，争取列入省“重大项目建设行动计划”，以获得更多的外援资金支持。主要有省政府配套拨款和向省政府借入建设资金。（2）抓住国家和省政府加大固定资产投资，刺激经济发展的大好时机，抢争投资项目，争取更多更大的基础设施建设项目列入国家和省政府计划，以取得国家和省政府的国债资金、其他专项建设资金扶持。
三、打通民间资金投入基础设施建设的通道。（1）政府与大企业共同出资组建股份制投资公司，通过股份制等证券融资方式，既可以解决资金不足问题，分摊投资风险，又可以促进城市建设资金的流通，变“死”钱为“活”钱，实现投资的良性循环。还可以通过该公司发行企业债券、向特定对象借入短期资金，财政补贴较高利息。（2）吸引大企业独资或拼盘投资基础设施建设项目，财政补贴较高利息。（3）利用BOT（建设—经营—移交）或BT（建设—转让）的方式，引进民间资本参与可收费的城市基础设施项目的建设与经营。（4）利用资本市场融资。一是利用证券市场融资。对有条件的建设项目，特别是从事交通、能源建设的企业，可以采取上市的办法筹集建设资金。二是适时发行市政债券。在准许地方政府发行建设公债之前，可以发行准政府债券，即由政府背景下的城市建设投资公司向社会发行企业债券，由政府财政提供担保和支付利息补贴。（5）建立基础设施建设基金。政府财政在一定的时期内留出适当份额建立专项基金，其目的主要是吸引和募集社会闲散资金。在项目的投资建设期，由政府贴息保证回报，待项目投入运营产生效益后，则由企业负责回报。（6）引导民间资金通过商业银行委托贷款投资有回报的城市建设项目，政府应以优质城市建设项目为依托，按照“谁投资、谁受益”的原则，运用信托功能广泛募集国内民间资金，并逐步向海外华侨群体伸展。
四、集约部门闲置资金。市、县两级政府财政应当成立资金调控中心，采用“集中管理、统一直付”的模式，也就是将分散在各部门的资产和资金集中起来，“打包”融资，然后改变以前将资金划到各个建设单位的做法，由“资金管理中心”审核各建设单位的报表后，将钱直接支付给施工单位或拆迁户。这种机制不仅有利于资金的集中调控，而且有利于建设部门集中精力抓质量、抓安全、抓进度，同时也有利于建设工程中的廉政建设。
五、吸引小商业银行、信用社做基础设施项目信贷业务。（1）当前，我市信用社和合作银行系统资金剩余20多亿元，大部分存在四大银行、还有部分存在杭州，政府应当督导和支持其将剩余资金优先投向于基础设施建设项目。（2）支持当地基础设施建设也是小商业银行应负的一大社会责任，政府应当督导和支持小商业银行向总部调度资金发放基础设施建设项目贷款。
六、疏通城建项目信贷政策障碍。（1）信贷准入环境，一是争取上级扶持，相对降低准入门槛；二是尽快做大GDP和财政收入，适当兼顾各县（市、区）经济发展的协调性；三是合理摆布政府“三率”。（2）担保环境，一是自身方面，成立市级担保公司，资本金由市、县两级政府财政提供，优先为基础设施建设项目贷款提供担保；二是争取省政府支持，取得省级担保公司和省政府提供信贷保证。（3）法律环境，为商业银行依法收贷提供强有力的法律保障。（朱子云）
