规范基层政府行政执法行为的对策建议
发布时间：2009-11-13 14:04:25
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作者： 民建丽水市委会
今年以来，从中央到地方均把加强基层政府依法行政工作，提高基层依法行政水平作为一项基础性的工作，摆在更加突出的位置，而基层政府行政执法的规范化问题是其中最重要的环节，直接涉及到人民群众最关心、最直接、最现实的具体利益，我市近年来在规范基层政府行政执法行为方面采取了一些行之有效的措施，取得了明显的社会效果，但仍存在一些问题。
一、存在问题
（一）行政执法主体方面
1、部分执法主体资格不够合法，人员素质不高，影响整体形象。部份基层行政执法人员不懂法律，不懂业务，文化素质不高，特别是相当数量的协助人员没有取得执法资格，现有水平不能胜任执法工作。有些人员执法过程中语言不文明，态度较粗暴，常会引起相对方心理失衡和强烈不满，导致双方发生冲突，如近期的南明湖协警事件，就是因为双方言语过激导致事件的发生；有的不能以身作则，执法人员知法犯法，严重损害了严重损害了法律的尊严和执法者的形象，如我们在丽水市区中山街、继光街可以发现行政执法车辆乱停乱放现象；有的特权思想严重，经济利益至上，欠缺执法的合理性，违背了行政执法“以教育为主，罚款为辅”的原则，如个别县交警部门对汽车逆向停在停车位内以“车子停放有碍行人”为由进行罚款，造成不良的社会影响。
2、执法人员主体多头复杂，存在着互相推诿的现象。行政执法行为种类繁多，执法主体关系错综复杂，需要基层各个执法部门密切配合、通力合作。然而目前基层有些部门怕承担责任，互相推诿。比如个别县土地部门和乡镇政府对农村建房纠纷的行政执法管辖互相扯皮，致使此类纠纷得不到及时有效处理，往往会引发上访事件，造成社会不稳定因素。
（二）行政执法行为方面
1、基层特别是乡镇一级存在行政不作为和不及时作为现象，群众诉求渠道不够畅通。随着群众法制观念的提高，基层政府特别是乡镇政府及其工作人员怕成为行政复议被申请人或行政诉讼被告，在行政审批、行政处罚、行政强制、行政裁决、行政征收、行政复议等行为中的不作为、不敢作为或不及时作为现象时有发生。例如根据丽水市中院的相关规定，基层人民法院受理农村山林权属、土地补偿争议等案件的前提是必须提交乡镇政府的行政裁决书，但由于种种原因，有些地方对土地、山林权属纠纷等的受理调处，采取推诿、拖延不予办理的方式，造成当事人纠纷无法走上诉讼程序；有的对一些应予处罚的案件如对农村违法建房，采取包庇、袒护、不予制止和纠正或者差别对待，一定程度上影响了政府的公信力。
2、执法程序不合法，事实认定不清楚，调查取证不规范，存在行政执法行为违法现象。有的对相对人实施行政处罚太过随意，直接开具罚没票据，没有按行政处罚法要求履行相应的程序，如告之权利、听取意见、听证等；有的在做调查笔录时仅1人签字，1份调查笔录针对多人；有的单位对物证不够重视，没有采取录像、照片等形式进行固定或者没有相对人签字确认；有的行政审批程序过于简单，材料不全，没有按规定存档；有的房屋产权登记部门登记房屋产权过程中责任心不强，没有仔细核对所有共有权人，有时仅凭部分共有权人的虚假证明给予登记，有的登记材料有明显涂改痕迹，人为地制造了政府和群众之间的矛盾纠纷（主要在江滨区块旧城改造中发现较多）。
3、行政执法环境不够理想，有待进一步改善。基层政府执法机关执法压力大，正式人员少，庞大的协助人员队伍福利低，好的人员留不住；社会干扰多，有些领导干部法制观念淡簿，到处说情、以言代法、以权代法，干扰行政机关的执法工作；有些行政处罚执行难，法院自身的执行问题日益繁重，有时也不愿意承担一些行政机关的执行工作。
（三）行政执法监督方面
1、基层乡镇人大机构的监督流于形式。某些乡镇人大不能有效地履行其领导权和监督权，法定的最高权威往往名不副实，有的乡镇人大会议常年不开，或开了也往往被党委会或政府会取代或“挪用”，人大监督没有发挥应有的作用。
2、社会监督没有适度引导。随着信息透明度的增加，社会对行政执法行为非常关注，一些违法行政执法行为随时被曝光，很大程度上促进了执法行为的规范。但目前社会监督力度大多不够规范，一些别有用心的人利用网络媒体对合法的行政执法行为进行恶意攻击，造成不明真相的群众对政府的误解，也挫伤了执法人员的积极性。
二、对策建议
（一）采取各种方式，着力打造一支高素质的基层执法队伍。要把好进人关，特别是针对日益庞大的协助人员队伍，适当提高准入门槛，严格按照规定统一考试，择优录用，把一批政治强、业务精、文化高的有用之才充实到执法队伍；要适度提高一线人员的待遇，有了基本素质还必须有较高的工作积极性才能做好工作，为此，应相应提高一线行政执法行为人员的待遇，使优秀人才留得住，用得好；要加大培训力度，对已取得行政执法证的人员进行轮训，可以和每年的普法及公务员培训相结合，自学和组织学习相结合，使基层执法人员掌握娴熟的执法技能和丰富的法律知识；要健全考核机制，将执法人员的经济收入和行政执法行为是否合法挂钩，和所罚没款项提成相脱离，对没有违法行政执法人员进行奖励，促使执法人员钻研业务，用心执法。
（二）落实责任制度，逐步规范基层行政执法行为。切实落实《丽水市行政执法责任追究试行办法》,完善执法过错追究制度、廉政勤政制度、执法人员考核奖惩制度等一系列制度，督促行政执法机关及其工作人员全面、正确、及时、公正履行法定职责和义务，防止和纠正违法行为。要适时组织行政执法检查，对县市、乡镇进行评议考核，着重对行政执法程序进行考核，把是否履行告之、说明理由等程序作为重点，把评议考核的结果作为任用奖励干部的重要依据；要进一步细化基层执法责任，将基层执法任务、执法标准和执法程序具体化，明确考核标准和奖惩办法；要加强对行政执法文书制作的指导，规范法律文书，对重大行政执法行为进行备案。
（三）强调合理执法，不断提升在人民群众中的公信力。对轻微违法行为以教育为主，根据公安部《关于加强交警系统执法规范化建设的意见》精神，交警执法时对轻微交通违法行为，纠正违法行为应予以口头警告后放行，希望丽水交警部门尽快制定实施办法，类似的做法其他基层单位也可参照适用，寻求行政执法既合法又合理的有效衔接途径，进一步改进行政执法行为，提高行政执法效益；要改进执法态度，特别是基层执法单位面对大量的农民，要有耐心、诚心，在合法的前提下寻求可操作的、双方能接受的执法行为，体现行政执法更加“人性化”。
（四）加大宣传力度，充分发挥各类监督方式的作用。要突出宣传重点，作为基层政府的行政执法，宣传对象的重点是广大农民，宣传内容的重点是和农民切身利益相关的事项，宣传方式采用农民可接受的方式，如借助“法律进农村”等，广泛深入宣传；要引导社会有效监督，通过向社会宣传，使全社会知道、了解和自身利益相关的行政执法的内容，加强对网络媒体的监管，形成遵法、守法、依法办事的良好氛围；要发挥乡镇人大的监督职能，使乡镇人大工作的开展正常化，法制化；要完善内部监督制度，减少不必要的行政干扰，完善行政许可、行政复议、行政监察等制度，对群众反映强烈的行政执法案件进行抽查；要强化司法监督的作用，重点是人民检察院对行政执法的专门监督，可以根据某一时期行政执法方面的一些热点问题，群众普遍关心的问题，有针对性、有重点地查询行政执法机关某一时期的执法情况。（李浩）
一、存在问题
（一）行政执法主体方面
1、部分执法主体资格不够合法，人员素质不高，影响整体形象。部份基层行政执法人员不懂法律，不懂业务，文化素质不高，特别是相当数量的协助人员没有取得执法资格，现有水平不能胜任执法工作。有些人员执法过程中语言不文明，态度较粗暴，常会引起相对方心理失衡和强烈不满，导致双方发生冲突，如近期的南明湖协警事件，就是因为双方言语过激导致事件的发生；有的不能以身作则，执法人员知法犯法，严重损害了严重损害了法律的尊严和执法者的形象，如我们在丽水市区中山街、继光街可以发现行政执法车辆乱停乱放现象；有的特权思想严重，经济利益至上，欠缺执法的合理性，违背了行政执法“以教育为主，罚款为辅”的原则，如个别县交警部门对汽车逆向停在停车位内以“车子停放有碍行人”为由进行罚款，造成不良的社会影响。
2、执法人员主体多头复杂，存在着互相推诿的现象。行政执法行为种类繁多，执法主体关系错综复杂，需要基层各个执法部门密切配合、通力合作。然而目前基层有些部门怕承担责任，互相推诿。比如个别县土地部门和乡镇政府对农村建房纠纷的行政执法管辖互相扯皮，致使此类纠纷得不到及时有效处理，往往会引发上访事件，造成社会不稳定因素。
（二）行政执法行为方面
1、基层特别是乡镇一级存在行政不作为和不及时作为现象，群众诉求渠道不够畅通。随着群众法制观念的提高，基层政府特别是乡镇政府及其工作人员怕成为行政复议被申请人或行政诉讼被告，在行政审批、行政处罚、行政强制、行政裁决、行政征收、行政复议等行为中的不作为、不敢作为或不及时作为现象时有发生。例如根据丽水市中院的相关规定，基层人民法院受理农村山林权属、土地补偿争议等案件的前提是必须提交乡镇政府的行政裁决书，但由于种种原因，有些地方对土地、山林权属纠纷等的受理调处，采取推诿、拖延不予办理的方式，造成当事人纠纷无法走上诉讼程序；有的对一些应予处罚的案件如对农村违法建房，采取包庇、袒护、不予制止和纠正或者差别对待，一定程度上影响了政府的公信力。
2、执法程序不合法，事实认定不清楚，调查取证不规范，存在行政执法行为违法现象。有的对相对人实施行政处罚太过随意，直接开具罚没票据，没有按行政处罚法要求履行相应的程序，如告之权利、听取意见、听证等；有的在做调查笔录时仅1人签字，1份调查笔录针对多人；有的单位对物证不够重视，没有采取录像、照片等形式进行固定或者没有相对人签字确认；有的行政审批程序过于简单，材料不全，没有按规定存档；有的房屋产权登记部门登记房屋产权过程中责任心不强，没有仔细核对所有共有权人，有时仅凭部分共有权人的虚假证明给予登记，有的登记材料有明显涂改痕迹，人为地制造了政府和群众之间的矛盾纠纷（主要在江滨区块旧城改造中发现较多）。
3、行政执法环境不够理想，有待进一步改善。基层政府执法机关执法压力大，正式人员少，庞大的协助人员队伍福利低，好的人员留不住；社会干扰多，有些领导干部法制观念淡簿，到处说情、以言代法、以权代法，干扰行政机关的执法工作；有些行政处罚执行难，法院自身的执行问题日益繁重，有时也不愿意承担一些行政机关的执行工作。
（三）行政执法监督方面
1、基层乡镇人大机构的监督流于形式。某些乡镇人大不能有效地履行其领导权和监督权，法定的最高权威往往名不副实，有的乡镇人大会议常年不开，或开了也往往被党委会或政府会取代或“挪用”，人大监督没有发挥应有的作用。
2、社会监督没有适度引导。随着信息透明度的增加，社会对行政执法行为非常关注，一些违法行政执法行为随时被曝光，很大程度上促进了执法行为的规范。但目前社会监督力度大多不够规范，一些别有用心的人利用网络媒体对合法的行政执法行为进行恶意攻击，造成不明真相的群众对政府的误解，也挫伤了执法人员的积极性。
二、对策建议
（一）采取各种方式，着力打造一支高素质的基层执法队伍。要把好进人关，特别是针对日益庞大的协助人员队伍，适当提高准入门槛，严格按照规定统一考试，择优录用，把一批政治强、业务精、文化高的有用之才充实到执法队伍；要适度提高一线人员的待遇，有了基本素质还必须有较高的工作积极性才能做好工作，为此，应相应提高一线行政执法行为人员的待遇，使优秀人才留得住，用得好；要加大培训力度，对已取得行政执法证的人员进行轮训，可以和每年的普法及公务员培训相结合，自学和组织学习相结合，使基层执法人员掌握娴熟的执法技能和丰富的法律知识；要健全考核机制，将执法人员的经济收入和行政执法行为是否合法挂钩，和所罚没款项提成相脱离，对没有违法行政执法人员进行奖励，促使执法人员钻研业务，用心执法。
（二）落实责任制度，逐步规范基层行政执法行为。切实落实《丽水市行政执法责任追究试行办法》,完善执法过错追究制度、廉政勤政制度、执法人员考核奖惩制度等一系列制度，督促行政执法机关及其工作人员全面、正确、及时、公正履行法定职责和义务，防止和纠正违法行为。要适时组织行政执法检查，对县市、乡镇进行评议考核，着重对行政执法程序进行考核，把是否履行告之、说明理由等程序作为重点，把评议考核的结果作为任用奖励干部的重要依据；要进一步细化基层执法责任，将基层执法任务、执法标准和执法程序具体化，明确考核标准和奖惩办法；要加强对行政执法文书制作的指导，规范法律文书，对重大行政执法行为进行备案。
（三）强调合理执法，不断提升在人民群众中的公信力。对轻微违法行为以教育为主，根据公安部《关于加强交警系统执法规范化建设的意见》精神，交警执法时对轻微交通违法行为，纠正违法行为应予以口头警告后放行，希望丽水交警部门尽快制定实施办法，类似的做法其他基层单位也可参照适用，寻求行政执法既合法又合理的有效衔接途径，进一步改进行政执法行为，提高行政执法效益；要改进执法态度，特别是基层执法单位面对大量的农民，要有耐心、诚心，在合法的前提下寻求可操作的、双方能接受的执法行为，体现行政执法更加“人性化”。
（四）加大宣传力度，充分发挥各类监督方式的作用。要突出宣传重点，作为基层政府的行政执法，宣传对象的重点是广大农民，宣传内容的重点是和农民切身利益相关的事项，宣传方式采用农民可接受的方式，如借助“法律进农村”等，广泛深入宣传；要引导社会有效监督，通过向社会宣传，使全社会知道、了解和自身利益相关的行政执法的内容，加强对网络媒体的监管，形成遵法、守法、依法办事的良好氛围；要发挥乡镇人大的监督职能，使乡镇人大工作的开展正常化，法制化；要完善内部监督制度，减少不必要的行政干扰，完善行政许可、行政复议、行政监察等制度，对群众反映强烈的行政执法案件进行抽查；要强化司法监督的作用，重点是人民检察院对行政执法的专门监督，可以根据某一时期行政执法方面的一些热点问题，群众普遍关心的问题，有针对性、有重点地查询行政执法机关某一时期的执法情况。（李浩）
