农村建设用地是指乡（镇）村建设用地，为乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。近年来，在脱贫攻坚、乡村振兴的快速推进下，原来单纯依靠土地增量进行发展的模式已难以为继，新形势下，必须要重视“盘活”农村建设用地存量，向“土地存量”要“发展增量”。加快盘活农村存量建设用地，有利于盘活乡村闲置资产，提高资产的利用效率和服务水平；有利于“筑巢引凤”，吸引打造规模化、特色化、高品质代表未来发展方向的企业和项目，发展农村经济；有利于促进农村一二三产业的融合发展。然而，基层调研发现盘活农村建设用地工作仍然存在盘活空间受限、盘活用途同质化程度高、盘活方式单一等问题，需重视。
　　一、当前的基本情况（以台州市路桥区为例）
　　为缓解土地资源供需矛盾，路桥区从农村土地综合整治和低效建设用地再开发入手，以闲置农房土地资源的高效利用为导向，让“小”农房撬动“大”资源，积极培育农村产业“美丽业态”，盘活闲置的宅基地和办公用房、会堂、校舍等集体资源资产，增加村集体经济收入。2020年，该区盘活农村存量建设用地约13000平方米，其中闲置宅基地183间、厂房2500平方米、办公楼780平方米。2021年有意向流转盘活的闲置农房6134平方米。
　　二、当前面临的困难问题
　　一是存量建设用地盘活受法律政策硬性制约，盘活空间有限。2015年2月27日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在在北京市大兴区等33个试点县(市、区)暂停实施《土地管理法》《城市房地产管理法》中的6个条款，按照重大改革于法有据的原则推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。但是目前试点之外的大部分地区在盘活存量用地上仍然受到《土地管理法》《城市房地产管理法》等条款的制约，存量建设用地盘活限制较大。
　　如路桥区农业农村水利局反映，当前全国33个试点县（市、区）暂停实施《土地管理法》《城市房地产管理法》的6个条款，路桥区未列入全国试点，改革中不能突破相关法律规定，导致闲置农房流转限制较大，只能在本村村民之间流转，而且不能突破限额闲置，盘活利用空间非常有限。
　　如路桥区屿前村村委会主任反映，虽然当前政策法律支持农民通过转让、出租等方式，流转使用农村存量建设用地，但流转的范围被严格限定在农村集体经济组织内，但这局限了农村存量建设用地盘活的广度，该村在城郊结合部，因政策限制影响，不能满足三产、新型经营体等利用，从而影响了农村存量建设用地的盘活利用率。
　　二是部分用地存权属争议，影响盘活流转和盘活奖励资金申请。宅基地权属清晰与否是闲置农房盘活利用和政策激励的基础和前提，而许多农房建设年代久远，因历史原因，诸多房屋存在权属不清情况。加上部分农民物权意识淡薄，对“产权证”价值和作用认识不到位，对确权认证的主动申请方面意识不强，农房确权率低，影响到流转和盘活工作。
　　如路桥区农业农村水利局反映，该区部分闲置农房为建设年代久远“无证房”，因种种历史原因，加上部分农民对确权认证的主动申请方面意识不强，该区宅基地及住房确权登记颁证未全面完成，部分闲置农房权属还不清晰，房屋存在权属争议，影响盘活流转和盘活奖励资金申请。
　　如路桥区桐屿街道坐应村反映，该村在进行闲置农房盘活时，由于涉及盘活的10间房中有7间都是年久的老房子，没有房产证、土地证等有效权证，给后续闲置农房流转和盘活项目的奖励都造成很大的障碍。
　　三是部分闲置土地盘活利用成本高，盘活风险较大。目前我国部分农村闲置土地即使地处山清水秀、空气新鲜、风景优美之地，但往往远离城镇，地理位置偏僻，周边的教育、医疗卫生、文体、商业服务、金融等公共配套设施也不齐全，生活配套较差。加上部分房屋质量欠佳，房屋较为分散，成片利用难度较高，盘活利用条件不理想，盘活资本面临前期投入高，后期收益难以保证的困境。
　　以路桥区为例，该区农村闲置房屋多为砖木结构，建造年份较久，完整度较差，部分破损严重，安全状况堪忧。这些闲置房屋大多不能直接利用，需要投入大量资金进行改建或大规模修缮，往往一间200平方米砖木结构闲置房屋，需要在前期投入至少20万元进行修缮改造才能满足基本的盘活利用条件，提高了盘活资本的门槛和风险。
　　如路桥区蓬街镇反映，该镇南新市村的老街全长700米，周围大多是六七十年代的房屋，因年代久远，质量欠佳，加上远离主城区，周边的教育、医疗卫生、文体、商业服务、金融等公共配套设施也不齐全，生活配套较差。因结构与路桥主城区的十里长街相似，2010年也有投资商来考察调研过，但最终考虑到前期投入成本和后期资本收益率放弃进村盘活投资。
　　四是盘活方式较为单一，村集体、农户盘活效率不高、意愿较低。当前闲置农房盘活利用的主要方式为出租，一般由农户自行出租或委托集体统一出租，由于第三方一般不太倾向让村民入股，合作开发、入股经营等方式较少，总体溢价不高。部分集体经济相对薄弱的村，没有能力自主开发村闲置用地，往往采取以上补下方式交给开发公司开发，但在利益分配上与开发商协商时间过长，进展相对比较缓慢。部分村民认为流转期限较长，考虑到通货膨胀等因素，后期仅仅从租金上取得的收益太小，在与工商资本投资闲置农房的合作洽谈中，存在着投资商租赁意向价格与个别村民租赁期望价格差距较大的矛盾，对闲置农房盘活参与意向较低。
　　如新桥镇金良社区王某表示，有公司曾向其租赁205平方的农房，但因为投资商提供的租赁意向价格仅为1.5万元每年，与其期望的3万元每年的价格差距达1.5万元，最终没有出租。
如路桥区水滨村反映，该村已盘活农房30间，约3000平方米，其中农户自行出租占10.8%，委托集体统一出租占89.2%，目前已入驻的农家乐开发商表示，因担心利益分配纠纷等原因，不考虑让村民入股，进行合作开发。
　　五是单一的政府土地收储机制，导致土地开发商引入难。按照现行的土地收储机制，更新改造地块需要先由政府收储，形成“净地”后再公开出让，由竞得土地的公司进行开发，原土地权利人很难获得相应的土地增值收益，从而影响了其参与开发的积极性。而对于地方政府，由于低效用地和闲置土地的开发存在着周期长、所需资金大、开发成本高、协调任务重等问题，多数地方政府更倾向于占用新增建设用地，而对盘活利用存量土地的积极性不高。存量土地依靠单一的政府收储后再出让的盘活方式，还需要进一步完善。
　　以路桥区螺洋街道上保村为例，该村于2016年拆除违建后，空出80亩土地至今未被开发利用。近两年，区国土、发改、环保等多个部门一直在设计协商，但此块土地投资巨大，所需资金超2个亿，依旧难以形成统一意见，更难启动招商引资。
　　六是盘活用途同质化严重，可持续发展能力弱。当前全国大部分农村的建设用地盘活缺乏顶层设计和统一规划，盘活方式仍然较为低级，从目前盘活情况看，主要以发展民宿或农家乐等乡村旅游产业为主，风格样式和发展定位存在同质化问题，特色不明显，在有限的休闲旅游需求下，会造成无序竞争，难以实现可持续性发展。
　　如路桥区桐屿街道的春泽社区、螺洋街道的水滨村、新桥镇的金良社区等重点村，今年计划开展闲置农房盘活，盘活面积约为2500平方米，基本用作民宿、农家乐，形式较为单一，缺乏康养、文创、电商等乡村新产业新业态，难以形成产业链与规模效应，可持续发展能力较弱。
　　三、意见建议
　　一是适当扩大试点范围。进一步扩大试点范围，增加试点地区，便于各地享受到政策红利，减少盘活限制。同时在非试点地区，可按照促进流转、鼓励利用的原则，适当放宽相关政策、法律法规，在合法的前提下，给予收回闲置土地、征收土地及流转土地以一定的自由度，不断推进农村存量建设用地的挖掘利用和高效配置，有效提高土地要素市场周转率和利用率。
　　二是加快产权确权登记。制定完善对地区的产权确权登记考核办法，加快推进各地农村宅基地及住房确权登记发证工作，明晰相关用地产权归属，确保盘活利用闲置农房合法合规，使农房的总体规划和土地利用总体规划符合规范，规避流转双方的法律风险，保障双方的合法权益。同时多形式加强宣传，提高农民物权意识，增强其主动申请确权认证的积极性，提高农房确权率。
　　三是完善市场机制激励。充分发挥市场机制的激励作用，引导鼓励各地搭建市场化合作平台，探索农村集体土地直接作价入股的合作模式，村集体或农户个体按照“保底+收益分配”模式获得股权收益，开拓农户长效增收渠道，提高村集体、农户盘活用地积极性。完善促进盘活存量建设用地的税费制度，深化农村宅基地制度改革，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，以多种方式盘活存量土地和低效用地。
　　四是加强政策扶持力度。出台专项扶持政策，对开展农村存量用地规模盘活的乡村给予专项资金政策扶持，帮助其加速完善教育、医疗卫生、文体、商业服务、金融等公共配套设施和生活配套设施，改善盘活利用条件，提升对盘活资本的吸引力。引导政府融资担保机构、金融机构等加大支农力度，扩大对盘活用地村庄的扶持资金规模，减轻其盘活资金压力。
　　五是优化土地收储机制。针对低效用地和闲置土地的开发，优化当前单一的政府土地收储机制，适当考虑返回货币补偿的部分资金。让地方通过通过土地开发，收取合理的经营收益和管理费用，提高经济实力，增强地方对于盘活利用存量土地的积极性，减轻地方盘活低效用地和闲置土地的资金压力。
　　六是加强盘活顶层设计。依照产业发展战略严格土地用途管制，拓宽农村集体土地流转后用途，防止实际运行中同质发展、无序竞争，保证规划切实落地。将盘活闲置农房和农村土地制度改革任务、美丽乡村建设项目、农业产业化联合体培育试点等相结合，发挥政策合力，鼓励社会资本立足地区资源禀赋和产业特色，利用闲置农房发展庭院经济、民宿经济，发展农旅、康养、文创、电商等乡村新产业新业态，推动产业精品化发展。