车晓端:关于加快城乡居民社会医疗保险制度整合的建议
发布时间：2011-04-20 09:02:34
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2007年，全国启动城镇居民医疗保险改革试点，我国社会医疗保险制度实现了制度层面的全覆盖。从近几年的实践看，各项制度运行正常，覆盖面日益扩大，保障水平逐步提高，为实现全民健康保险奠定了基础。然而，由于制度分属不同部门经办管理，制度之间缺乏衔接与协调，出现了参保群体间待遇攀比、重复参保等现象，造成财政重复补助、重复建设和社会资源浪费。根据城市化和社会医疗保障体系发展的趋势，按照社会医疗保障制度公平性、可持续性和资源优化配置的原则，基层各部门意见逐步一致趋向资源整合。
一、主要问题
1．医保领域多头管理、分而治之
为做好医保管理工作，劳动保障部门设立了社会保险事业管理局，在镇（乡、街道）另设了劳动保障所；卫生部门设立了新型农村合作医疗管理中心，在镇（乡、街道）另设了“合医办”；而民政部门内设的社会救助福利处，承担了医疗困难救助工作。这种不同部门分而治之的管理体制，使“4+1”医疗保障体系中职能相近、内容相关的五项工作，都有了各自的信息管理系统、各自的财务管理系统、各自的经办机构等，既有效推进了工作开展，也存在不容忽视的弊端。如不利于城乡人员合理流动、不利于政策之间相互衔接等，还相对增加了行政管理成本。
2．医保资源部门分割、无法共享
由于不同部门对医保工作分而治之，除管理机构重复设置外，还出现政府会议重复召开、管理经费重复预算、制度政策重复出台、医疗监管重复开展等众多医保资源重复建设现象。特别是医保基金分散管理、分开列支，违反了 “大数法则”原理，利用效率相对低下，运行风险相对较大，没有发挥出最大的经济和社会效益。以南方某市区为例，由于参保群体不同，目前“新农合”政策规定的筹资标准为每人430元，其中个人缴纳135元，财政补助295元，而由于城镇居民（成年人）参保人数较少，社会保险的“大数法则”作用无法体现，它的筹资标准已高达1000元，就这样其城镇居民（成年人）单独的医保资金还出现亏损。
3．医保政策城乡多元、复杂繁琐
现行的医保政策由参保类型确定。因此，筹资标准的差异性和补偿待遇的复杂性，导致了政策误解和待遇攀比。如城镇居民医保和“新农合”在人均筹资、个人缴费、财政补贴三方面的差异较大，而实际享受的补偿标准却基本一致，使不同参保群体产生了财政补贴标准不公、多缴费吃亏的思想。同样以南方某市区为例，“新农合”政策规定的筹资标准为每人430元，其中个人缴纳135元，财政补助295元；虽然市区城镇居民（包括未成年人）医疗保障的平均筹资水平只有320元（政策规定：成年人筹资人标准为1000元，未成人缴费标准为150元），），但由于城镇居民（成年人）部分的筹资标准已达1000元，其中城镇居民个人需缴纳300元或400元（以60周岁分档），远高于“新农合”的个人缴费标准，而医保待遇基本一样，客观上造成了不同群体医疗保障的不公。
4．医保类型交叉重叠、重复参保
现行的参保类型主要以就业、户籍、年龄来确定，但户籍标准具有歧视性，年龄标准造成制度风险范围有限，加上人员身份的多重性、工作生活的流动性，导致参保身份难以界定，个人重复参保、财政重复补助现象较多。
二、几点建议
再次建议加快城乡居民社会医疗保险制度的整合。
在加快推进基本公共服务均等化的背景下，应以新一轮医改和深化改革开放、推动科学发展为契机，按照“城乡统筹、资源整合、政策接轨、统一管理”的方向，参考一些省份如四川重庆、成都、和浙江杭州、嘉兴以及苏州等一些地区实践和探索的不同做法，加快推进医疗保障体制机制改革，具体有如下建议：
1．构建符合城乡一体化要求的“2+1”医保体系
将现有的城镇居民医疗保险、未成年人医疗保险与新型农村合作医疗合并，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，与城镇职工基本医疗保险和医疗救助制度一起构成“2+1”完整的医疗保障体系。因为城镇居民医保、未成年人医保、新农合均属于互助合作医疗模式，具有兼容性；且合并参保类型可以做大基金，根据“大数法则”，可以增强基金的抗风险能力；同时，避免人为的“画地为牢”现象，符合城乡一体化发展的趋势性要求。
城乡居民基本医疗保险制度建立后，构建了以城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险和城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险为内容的基本社会保障制度，为建立覆盖全体社会成员的完整的社会保障体系奠定了基础，极大地促进和谐社会的建设。
2．推进新农合与城镇居民医保制度的有效整合
有效整合医保资源，可以节约行政成本，提高服务效率。结合政府机构改革，加快统筹考虑将城镇职工医疗保险和城乡居民医疗保险、医疗救助的具体实施归口一个部门，统一由劳动保障部门或卫生部门管理，同时，将相关人员编制整体划转统一归口部门；医疗救助对象的审定仍由民政部门负责。
3．完善符合基本公共服务均等化要求的医保政策
统一城乡居民合作医疗筹资标准、筹资机制、起付底限、补偿等级、封顶上限、结报方式，适当减少补偿“档次”和“层级”，打通城乡居民合作医疗与城镇职工医疗保险的衔接通道，实现参保人员自由转换参保类型，在条件成熟时实施城乡居民合作医疗与城镇职工医疗保险的全面合并。从而有利于综合利用医保信息资源，提高筹资效率，实时监测医保补偿状况和基金运转安全；有利于更多地体现医保政策的公平性和合理性，推进实现城乡统筹发展、和谐发展；有利于方便参保人员掌握医保政策，
4．着力提升医疗保障服务水平
加快建设具有基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督、参保单位和个人管理服务等复合功能的医疗保障信息系统，推进信息共享、即时结报、异地结算工作。按照“以收定支”原则，制定定点医疗机构费用控制指标，合理控制医疗保险基金结余。将履行合作医疗工作职责列入市卫生局对医疗机构的工作目标责任制考核，全面实行定点医疗机构信用等级评定制度和医疗费用预警制度，督促定点医疗机构合理控制次均费用、可报费用。
（此文系车晓端主委在十一届全国人民代表大会第四次会议上提交的建议。）
一、主要问题
1．医保领域多头管理、分而治之
为做好医保管理工作，劳动保障部门设立了社会保险事业管理局，在镇（乡、街道）另设了劳动保障所；卫生部门设立了新型农村合作医疗管理中心，在镇（乡、街道）另设了“合医办”；而民政部门内设的社会救助福利处，承担了医疗困难救助工作。这种不同部门分而治之的管理体制，使“4+1”医疗保障体系中职能相近、内容相关的五项工作，都有了各自的信息管理系统、各自的财务管理系统、各自的经办机构等，既有效推进了工作开展，也存在不容忽视的弊端。如不利于城乡人员合理流动、不利于政策之间相互衔接等，还相对增加了行政管理成本。
2．医保资源部门分割、无法共享
由于不同部门对医保工作分而治之，除管理机构重复设置外，还出现政府会议重复召开、管理经费重复预算、制度政策重复出台、医疗监管重复开展等众多医保资源重复建设现象。特别是医保基金分散管理、分开列支，违反了 “大数法则”原理，利用效率相对低下，运行风险相对较大，没有发挥出最大的经济和社会效益。以南方某市区为例，由于参保群体不同，目前“新农合”政策规定的筹资标准为每人430元，其中个人缴纳135元，财政补助295元，而由于城镇居民（成年人）参保人数较少，社会保险的“大数法则”作用无法体现，它的筹资标准已高达1000元，就这样其城镇居民（成年人）单独的医保资金还出现亏损。
3．医保政策城乡多元、复杂繁琐
现行的医保政策由参保类型确定。因此，筹资标准的差异性和补偿待遇的复杂性，导致了政策误解和待遇攀比。如城镇居民医保和“新农合”在人均筹资、个人缴费、财政补贴三方面的差异较大，而实际享受的补偿标准却基本一致，使不同参保群体产生了财政补贴标准不公、多缴费吃亏的思想。同样以南方某市区为例，“新农合”政策规定的筹资标准为每人430元，其中个人缴纳135元，财政补助295元；虽然市区城镇居民（包括未成年人）医疗保障的平均筹资水平只有320元（政策规定：成年人筹资人标准为1000元，未成人缴费标准为150元），），但由于城镇居民（成年人）部分的筹资标准已达1000元，其中城镇居民个人需缴纳300元或400元（以60周岁分档），远高于“新农合”的个人缴费标准，而医保待遇基本一样，客观上造成了不同群体医疗保障的不公。
4．医保类型交叉重叠、重复参保
现行的参保类型主要以就业、户籍、年龄来确定，但户籍标准具有歧视性，年龄标准造成制度风险范围有限，加上人员身份的多重性、工作生活的流动性，导致参保身份难以界定，个人重复参保、财政重复补助现象较多。
二、几点建议
再次建议加快城乡居民社会医疗保险制度的整合。
在加快推进基本公共服务均等化的背景下，应以新一轮医改和深化改革开放、推动科学发展为契机，按照“城乡统筹、资源整合、政策接轨、统一管理”的方向，参考一些省份如四川重庆、成都、和浙江杭州、嘉兴以及苏州等一些地区实践和探索的不同做法，加快推进医疗保障体制机制改革，具体有如下建议：
1．构建符合城乡一体化要求的“2+1”医保体系
将现有的城镇居民医疗保险、未成年人医疗保险与新型农村合作医疗合并，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度，与城镇职工基本医疗保险和医疗救助制度一起构成“2+1”完整的医疗保障体系。因为城镇居民医保、未成年人医保、新农合均属于互助合作医疗模式，具有兼容性；且合并参保类型可以做大基金，根据“大数法则”，可以增强基金的抗风险能力；同时，避免人为的“画地为牢”现象，符合城乡一体化发展的趋势性要求。
城乡居民基本医疗保险制度建立后，构建了以城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险和城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险为内容的基本社会保障制度，为建立覆盖全体社会成员的完整的社会保障体系奠定了基础，极大地促进和谐社会的建设。
2．推进新农合与城镇居民医保制度的有效整合
有效整合医保资源，可以节约行政成本，提高服务效率。结合政府机构改革，加快统筹考虑将城镇职工医疗保险和城乡居民医疗保险、医疗救助的具体实施归口一个部门，统一由劳动保障部门或卫生部门管理，同时，将相关人员编制整体划转统一归口部门；医疗救助对象的审定仍由民政部门负责。
3．完善符合基本公共服务均等化要求的医保政策
统一城乡居民合作医疗筹资标准、筹资机制、起付底限、补偿等级、封顶上限、结报方式，适当减少补偿“档次”和“层级”，打通城乡居民合作医疗与城镇职工医疗保险的衔接通道，实现参保人员自由转换参保类型，在条件成熟时实施城乡居民合作医疗与城镇职工医疗保险的全面合并。从而有利于综合利用医保信息资源，提高筹资效率，实时监测医保补偿状况和基金运转安全；有利于更多地体现医保政策的公平性和合理性，推进实现城乡统筹发展、和谐发展；有利于方便参保人员掌握医保政策，
4．着力提升医疗保障服务水平
加快建设具有基金管理、费用结算与控制、医疗行为管理与监督、参保单位和个人管理服务等复合功能的医疗保障信息系统，推进信息共享、即时结报、异地结算工作。按照“以收定支”原则，制定定点医疗机构费用控制指标，合理控制医疗保险基金结余。将履行合作医疗工作职责列入市卫生局对医疗机构的工作目标责任制考核，全面实行定点医疗机构信用等级评定制度和医疗费用预警制度，督促定点医疗机构合理控制次均费用、可报费用。
（此文系车晓端主委在十一届全国人民代表大会第四次会议上提交的建议。）
