近年来，各地的城镇集体企业虽然进行了改制，但由于多方面原因，改制停滞不前，由此引发新的问题和矛盾，多数企业陷入举步维艰的困境，因企业困难，职工失去基本的社会保障而不断上访，对社会稳定的影响极大。
    以台州市黄岩区为例：37家集体企业中，大多数集体企业由于体制原因，“想活活不好，想死死不了”。目前正常经营生产的仅3家，占8.1%，靠出租房屋维持生存26家，占70.3%，停业8家，占21.6%。另据调查，在职职工中参加养老保险的由企业按规定缴纳的有822人占41.7%，由企业与个人共同承担的有1150人占58.3%，参加医疗保险的有1762人占89.35%。一部分职工退休以后，因企业困难无力缴足保险金而不能享受社会保险，失去了基本生活和医疗保障。而且群体数量也不小，如，仅台州市三区内，目前尚有各类城镇集体企业上千家，涉及职工人员数万，各省的情况也大多如此。
    造成此类企业改制困难的原因如下：
    一、企业处置集体资产，缺乏法律支持。目前，作为城镇集体企业唯一法规《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》，由于制定得较早（1991年9月发布），其部分内容已明显落后于目前实际。由于集体企业资产多寡悬殊，积累资产路径不同，造成处置困难重重。据调查，黄岩区37家集体企业中，有自有房产的占28家，在职职工越来越少，而房地产大幅升值，若公开拍卖处置，在职人员分配少可得二三十万，多则上百万。但是，退休职工认为，集体资产是他们在职时艰苦创业积累的，应有他们的份；工龄长的职工认为贡献越大应多得；工龄短的职工认为，缴纳多年的各种养老保险金要多得。
    二、政府组织体制削弱，管理无力进行。政府机构改革后，原城镇集体企业主管部门相继撤销，组织、指导和协调城镇集体企业改革发展的机构明显削弱，同时缺乏政府委托或扶持的非政府机构代行相关职能。致使原来国家、省、市(地)县系统的集体经济组织网络变得支离破碎，现存的集体企业成了“被遗忘的角落”，造成了许多实际问题积重难返，得不到及时反映和有效解决。
    鉴于城镇集体企业面临的进退两难的困境，为使城镇集体企业资产及人员稳妥处置，避免产生负面效应影响社会稳定，建议政府通过调研，出台《关于城镇集体企业改制指导意见》，并明确以下几点：
    一、明晰企业产权
    城镇集体企业的产权构成及资产形成来源比较复杂，出资者有个人投入、国有企业、有政府部门、有银行，形式有划拨资金、出借场地、出借资金、银行贷款等，应按照“谁投资归谁所有、谁投资谁收益”的原则确权。凡是国有企业、有政府部门投资及其投资收益形成的所有者权益，其产权归国家所有；职工个人投入的资金或实物、公私合营及其投资收益形成的所有者权益，其产权归集体企业所有；其他法人投资及其投资收益形成的所有者权益，其产权归投资的法人所有；国有、个人均有投入难以明确投资主体的其产权按适当比例划分所有；投资主体不清的所有者权益以及接受无偿资助和捐赠所形成的所有者权益，其产权归集体企业所有。划分归属，界定产权，为集体企业处理创造前提条件。
    二、规范改制程序
    集体企业的许多政策一直是参照国有企业政策执行，现在国有中小企业改制政策较明朗，改制进展快，而集体企业由于基本法律关系不同，存在无法参照，遇到的许多问题无法解决。集体企业改制必须经过清产核资、产权界定、资产评估和产权公开交易等程序操作，依法维护企业所有者和职工的合法权益。涉及企业改制方案、职工分流方案、资产处置方案，须经职工（代表）大会讨论通过，改制方案应事前报改制主管单位审核批准。
    三、正确处理剩余资产
    《指导意见》需明确经界定产权属国有的集体企业资产由国资部门收回，作为集体企业改制调节资金。对确属集体企业资产，任何单位和个人不得以任何形式侵占。对变卖资产已缴足税费，提足改制成本尚有剩余的，对股份比例明确的，股东所有按比例分配。对集体企业产权明确而股份不明的，一是处理好在职人员与退休人员之间的权益，鉴于退休人员对企业的贡献及目前仍享受企业福利的现状，每位退休人员应享有在职人员40%左右所得，二是工龄长短职工之间矛盾，分配差距不宜超过20%。
    四、保障职工基本利益
    企业改制时，对解除劳动关系的原企业40周岁、50周岁职工，继续为其缴纳社会养老、医疗保险等费用，达到退休年龄时正式办理退休手续。企业改制过程中，涉及职工经济补偿费用、应交养老保险金、应交医疗保险金等费用，原则上由企业集体资产变现支付，考虑集体企业统一招工特殊性及对国家和社会的贡献，不足部分按当地国有企业改制标准，由国资部门集体企业改制调节资金补充解决。
    五、加强政府推动指导
    要建立或明确集体企业省级管理指导服务部门，负责研究制定加快集体企业改革的政策措施，指导协调城镇集体企业改革工作。