浅议民主监督理论
发布时间：2010-04-29 15:24:14
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作者： 游洛屏
胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”。我们党在中国特色社会主义建设中，积极推进社会主义民主政治建设，形成了民主监督理论。民主监督理论是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的一项重要理论基础。相比较而言，目前对民主监督理论的研究较为薄弱。应当重视对民主监督理论的研究，加强对民主监督理论的宣传。
一、关于民主监督的内涵
我们党关于民主监督思想的形成，经过了一个较长的时期。这反映了人民民主的发展，也反映了我们党对监督认识的深入。关于民主监督的思想，经历了“监督”、“互相监督”、“民主监督”三个发展阶段。
第一阶段是民主革命时期。早在1938年毛泽东就提出：“互相规过，是朋友间的美德，也是友党间应该提倡的作风”。规过的实质就是监督。1941年，毛泽东在一次边区会议上的演讲中指出：“共产党员必须听党外人士的意见，给别人以说话的机会”。“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨”。1945年7月，毛泽东在回答黄炎培关于周期律的问题时说，我们已经找到新路，这条路就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。这个阶段，我们党提出了监督的概念，把监督当作与党外人士合作的一项重要内容，而且认识到了监督对民主政权建设的重要意义。
第二阶段是建国初至文革前。社会主义改造基本完成前夕，毛泽东总结了与民主党派合作的经验，从建设社会主义的需要出发，明确指出民主党派要长期存在，认为共产党需要民主党派的监督，民主党派也需要共产党的监督，提出了“长期共存，互相监督”的思想，并把它确定为我们党处理与民主党派关系的基本方针。这个阶段，我们党提出了互相监督的概念，并把互相监督作为共产党处理与民主党派关系的基本方针的一项重要内容。
第三阶段是新时期。我们党非常重视坚持和完善共产党领导的多党合作制度，重视发挥民主党派的监督作用。1978年末，邓小平在一次重要讲话中指出：“切实保障工人、农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督”。1979年6月五届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》也采用了民主监督的提法。1980年12月中办转发的《全国统战部长座谈会纪要》，把政治协商、民主监督结合起来，作为政协的主要任务提出。1982年12月，全国政协会议通过了新章程，明确规定：政治协商、民主监督是政协的基本职能。后来民主党派在各自的章程中都规定，参政议政、民主监督是自己的主要职能。党的十二大将“长期共存，互相监督”方针发展为“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”方针。1989年底，中共中央下发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，提出了民主监督的总原则。从而形成了我们党关于民主监督的完整思想。这个阶段，我们党提出了民主监督的概念，把民主监督作为社会主义民主政治建设的重要内容，重视在坚持完善多党合作制度中加强民主监督。
由以上可见，我们党关于民主监督的思想是随着中国特色社会主义实践的发展而发展的，是随着共产党领导的多党合作制度的完善而丰富的。民主监督这个概念有明确的含义，概括起来说，包括四部分内容：第一，民主监督是人民民主权利的重要组成部分。党和政府都应当自觉接受民主监督。第二，民主监督有共同的政治基础。因为民主监督是人民的民主权利的重要组成部分，在实施民主监督时就必须遵守成为人民的共同政治基础。只有在坚持四项基本原则的基础上，才能开展正常的民主监督。假如离开了共同的政治基础，就可能脱离人民的范畴，其监督也就可能不是民主监督了。第三，民主监督的形式是提意见、作批评。由民主监督的性质所决定，其实现形式不是采取强制性的办法，不具有法律约束力。民主监督是一种权利而不是一种权力。第四，民主监督的目的是实现社会主义民主，建设中国特色社会主义。民主监督可以使党听到不同方面的声音，使决策更加民主化、科学化，调动一切积极因素，从而更好地执政，领导人民建设中国特色社会主义。
二、关于民主监督的功能和作用
在具有鲜明中国特色的政治制度的运行中，民主监督的功能和作用主要表现在：
１、体现社会主义民主的本质要求，有利于社会主义民主的实现。人民的民主权利，包括了知情权、参与权、表达权和监督权。实行民主监督，是实现人民的监督权的重要形式。
２、充分发挥参政党的作用，有利于组织有序的政治参与。民主党派政治参与包括两方面的内容：一是利益表达，即代表广大成员和所联系群众的利益，在研究他们意见建议的基础上，形成政策性的建议；二是向广大成员和所联系的群众，进行政治社会化的工作，使他们了解政治规则、熟悉政治规则，培育参政意识，从而有效地参与政治活动。
３、集思广益、广求善策，有利于执政党的决策更加科学化、民主化。
在发挥民主监督的功能和作用方面，要注意两个问题：
第一，不要把民主监督和参政议政截然分开。民主党派的基本职能是：参政议政、民主监督。虽然在表述民主党派的基本职能时，都是把参政议政和民主监督分开的，但实际工作中，民主监督与参政议政却是密不可分。民主党派作为参政党，其基本职能是一个整体。民主党派在发挥参政议政作用过程中，提意见、作批评，同时也就是在履行民主监督的职能。有些同志所以会看不到民主监督的发展，其中重要原因是把民主监督与参政议政截然分开。他们或者认为，民主监督应当像法律监督、行政监督那样，没有那种强制性就不算监督；或者认为，那种参与执法大检查、对具体案件的监督，才是民主监督。按照这样的标准，民主党派大量的民主监督工作就被忽略了，也看不到民主监督在实际工作中的发展。
第二，民主监督的功能和作用主要的不在于反腐败。有些同志在讨论加强民主监督问题时，认为目前腐败问题之所以解决不了，根本原因是没有加强民主监督。这就提出了民主监督在反腐败中的作用问题。能不能主要靠民主监督来解决腐败问题？加强民主监督有利于扼制腐败，但是民主监督的职能主要不是反腐败。腐败问题是各国执政党和政府面临的重大问题。要解决腐败问题，主要靠法治。我国有自己特色的监督体系，比如有法律监督、行政监督、舆论监督和民主监督等。这里要注意两点：一是不能把监督都归结为民主监督，因为我国监督体系中还有其他形式的监督，不同的监督有不同的职能和作用；二是不能把反腐败作为民主监督的主要职能，如果把反腐败作为民主监督的主要职能，就可能产生这样的后果：看到腐败问题没有很好解决，就认为是因为民主党派没有发挥民主监督的作用，进而认为民主党派之所以监督不力，是因为民主党派没有对执政党进行制约的权力，甚至会怀疑我国的政党制度。
三、关于民主监督的优势
在社会主义民主政治建设中，我国形成了具有中国特色的监督体系。不同的监督，有不同的职能和优势，发挥着不同的作用。这些监督，各有各的特点，都是不可替代的。民主党派的监督，是民主监督。在中国特色的监督体系中，它具有以下优势：
１、是政党之间的政治监督。对共产党进行监督，是民主党派的基本职能之一。各民主党派对共产党的监督，是参政党对执政党的监督，是我国政党制度的一项重要内容。共产党接受民主党派的监督，有利于党和政府决策的科学化、民主化。共产党是执政党，需要接受多方面的监督。要鼓励民主党派和无党派人士敢于坚持正确的意见，做共产党的诤友。凡是合理的批评意见，就要虚心接受，努力改正；一时办不到的，加以解释，取得谅解；不合理的，就去做工作，讲明道理。
２、是高层次的监督。民主党派对共产党的监督，是高层次的监督。这种高层次，表现在两个方面：第一是监督者和被监督者的层次高。第二是监督涉及的内容层次高。
３、是决策前的监督。我国监督体系中的其他监督，主要是决策后的监督，是对决策执行情况的监督。决策前进行监督，可以使决策更加完善、更加科学，从而避免出现决策的失误。
４、是范围广泛的监督。民主监督，是提意见、作批评，因而只要是看到了、想到了的事，觉得有必要提出来，就可以通过有关渠道提出来。包括可能在将来出现的问题，也都可以进行提醒。因而，民主监督涉及的范围往往很宽。
要重视发挥民主监督的这些优势，而不是把民主监督修改成其他形式的监督。如果民主监督改变了内涵和形式，就丧失了民主监督的优势，也就不是民主监督了。这对于我国的监督体系来说，是严重削弱了，而不是加强了。
四、关于民主监督与法治建设
民主监督与法治建设有密切的关系。要搞好民主监督，必须加强法治建设，但并不等于说可以把民主监督法律化。
１、要搞好民主监督必须加强法治建设。民主监督是人民的民主权利的一部份，法律要体现和保护人民的民主权利。执政者需要接受监督，这已经是一个共识，但问题是这样的监督应当如何进行。文化大革命的教训已经告诉我们，搞大民主，搞运动式的监督，其实不是在发扬民主，而是借了民主之名，行践踏民主之实。党的十一届三中全会以来，党中央经常强调要加强民主和法制建设。为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化，法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。民主监督的权利，只有在法治的社会里，才能得到保证，才能有效地行使。
２、民主监督不能法律化。民主监督是提意见、作批评，不具有法律效力，但有着自己的优势。如果将民主监督法律化，使民主监督具有法律效力，那么这就不是民主监督了，而且会改变多党合作制度中共产党与民主党派的关系，也会改变我国的政治制度。
五、关于民主监督和政党制衡
在关于加强民主监督的讨论中，有些同志有意无意地按照政党制衡的思路来研究民主监督，因而得出了不符合实际的看法。民主监督和政党制衡是分属于两个根本不同的政治制度的理论和原则。 民主监督与政党制衡是根本不同的。第一，民主监督是社会主义民主政治的重要内容；政党制衡是资本主义民主政治的重要内容。第二，民主监督是以接受共产党的领导为前提的；政党制衡是建立在政党竞争、轮流执政的基础上的。第三，民主监督的目的是建设中国特色社会主义；政党制衡的目的是巩固资本主义制度。民主党派对共产党的监督，体现了中国政党制度的特色，体现了中国政治发展道路的特色。加强民主监督，要坚持中国特色政治发展道路，西方的政党制衡理论不适用于我国的社会主义民主政治建设。
(作者系:中央社会主义学院党组副书记、常务副院长)
一、关于民主监督的内涵
我们党关于民主监督思想的形成，经过了一个较长的时期。这反映了人民民主的发展，也反映了我们党对监督认识的深入。关于民主监督的思想，经历了“监督”、“互相监督”、“民主监督”三个发展阶段。
第一阶段是民主革命时期。早在1938年毛泽东就提出：“互相规过，是朋友间的美德，也是友党间应该提倡的作风”。规过的实质就是监督。1941年，毛泽东在一次边区会议上的演讲中指出：“共产党员必须听党外人士的意见，给别人以说话的机会”。“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨”。1945年7月，毛泽东在回答黄炎培关于周期律的问题时说，我们已经找到新路，这条路就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。这个阶段，我们党提出了监督的概念，把监督当作与党外人士合作的一项重要内容，而且认识到了监督对民主政权建设的重要意义。
第二阶段是建国初至文革前。社会主义改造基本完成前夕，毛泽东总结了与民主党派合作的经验，从建设社会主义的需要出发，明确指出民主党派要长期存在，认为共产党需要民主党派的监督，民主党派也需要共产党的监督，提出了“长期共存，互相监督”的思想，并把它确定为我们党处理与民主党派关系的基本方针。这个阶段，我们党提出了互相监督的概念，并把互相监督作为共产党处理与民主党派关系的基本方针的一项重要内容。
第三阶段是新时期。我们党非常重视坚持和完善共产党领导的多党合作制度，重视发挥民主党派的监督作用。1978年末，邓小平在一次重要讲话中指出：“切实保障工人、农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督”。1979年6月五届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》也采用了民主监督的提法。1980年12月中办转发的《全国统战部长座谈会纪要》，把政治协商、民主监督结合起来，作为政协的主要任务提出。1982年12月，全国政协会议通过了新章程，明确规定：政治协商、民主监督是政协的基本职能。后来民主党派在各自的章程中都规定，参政议政、民主监督是自己的主要职能。党的十二大将“长期共存，互相监督”方针发展为“长期共存，互相监督，肝胆相照，荣辱与共”方针。1989年底，中共中央下发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，提出了民主监督的总原则。从而形成了我们党关于民主监督的完整思想。这个阶段，我们党提出了民主监督的概念，把民主监督作为社会主义民主政治建设的重要内容，重视在坚持完善多党合作制度中加强民主监督。
由以上可见，我们党关于民主监督的思想是随着中国特色社会主义实践的发展而发展的，是随着共产党领导的多党合作制度的完善而丰富的。民主监督这个概念有明确的含义，概括起来说，包括四部分内容：第一，民主监督是人民民主权利的重要组成部分。党和政府都应当自觉接受民主监督。第二，民主监督有共同的政治基础。因为民主监督是人民的民主权利的重要组成部分，在实施民主监督时就必须遵守成为人民的共同政治基础。只有在坚持四项基本原则的基础上，才能开展正常的民主监督。假如离开了共同的政治基础，就可能脱离人民的范畴，其监督也就可能不是民主监督了。第三，民主监督的形式是提意见、作批评。由民主监督的性质所决定，其实现形式不是采取强制性的办法，不具有法律约束力。民主监督是一种权利而不是一种权力。第四，民主监督的目的是实现社会主义民主，建设中国特色社会主义。民主监督可以使党听到不同方面的声音，使决策更加民主化、科学化，调动一切积极因素，从而更好地执政，领导人民建设中国特色社会主义。
二、关于民主监督的功能和作用
在具有鲜明中国特色的政治制度的运行中，民主监督的功能和作用主要表现在：
１、体现社会主义民主的本质要求，有利于社会主义民主的实现。人民的民主权利，包括了知情权、参与权、表达权和监督权。实行民主监督，是实现人民的监督权的重要形式。
２、充分发挥参政党的作用，有利于组织有序的政治参与。民主党派政治参与包括两方面的内容：一是利益表达，即代表广大成员和所联系群众的利益，在研究他们意见建议的基础上，形成政策性的建议；二是向广大成员和所联系的群众，进行政治社会化的工作，使他们了解政治规则、熟悉政治规则，培育参政意识，从而有效地参与政治活动。
３、集思广益、广求善策，有利于执政党的决策更加科学化、民主化。
在发挥民主监督的功能和作用方面，要注意两个问题：
第一，不要把民主监督和参政议政截然分开。民主党派的基本职能是：参政议政、民主监督。虽然在表述民主党派的基本职能时，都是把参政议政和民主监督分开的，但实际工作中，民主监督与参政议政却是密不可分。民主党派作为参政党，其基本职能是一个整体。民主党派在发挥参政议政作用过程中，提意见、作批评，同时也就是在履行民主监督的职能。有些同志所以会看不到民主监督的发展，其中重要原因是把民主监督与参政议政截然分开。他们或者认为，民主监督应当像法律监督、行政监督那样，没有那种强制性就不算监督；或者认为，那种参与执法大检查、对具体案件的监督，才是民主监督。按照这样的标准，民主党派大量的民主监督工作就被忽略了，也看不到民主监督在实际工作中的发展。
第二，民主监督的功能和作用主要的不在于反腐败。有些同志在讨论加强民主监督问题时，认为目前腐败问题之所以解决不了，根本原因是没有加强民主监督。这就提出了民主监督在反腐败中的作用问题。能不能主要靠民主监督来解决腐败问题？加强民主监督有利于扼制腐败，但是民主监督的职能主要不是反腐败。腐败问题是各国执政党和政府面临的重大问题。要解决腐败问题，主要靠法治。我国有自己特色的监督体系，比如有法律监督、行政监督、舆论监督和民主监督等。这里要注意两点：一是不能把监督都归结为民主监督，因为我国监督体系中还有其他形式的监督，不同的监督有不同的职能和作用；二是不能把反腐败作为民主监督的主要职能，如果把反腐败作为民主监督的主要职能，就可能产生这样的后果：看到腐败问题没有很好解决，就认为是因为民主党派没有发挥民主监督的作用，进而认为民主党派之所以监督不力，是因为民主党派没有对执政党进行制约的权力，甚至会怀疑我国的政党制度。
三、关于民主监督的优势
在社会主义民主政治建设中，我国形成了具有中国特色的监督体系。不同的监督，有不同的职能和优势，发挥着不同的作用。这些监督，各有各的特点，都是不可替代的。民主党派的监督，是民主监督。在中国特色的监督体系中，它具有以下优势：
１、是政党之间的政治监督。对共产党进行监督，是民主党派的基本职能之一。各民主党派对共产党的监督，是参政党对执政党的监督，是我国政党制度的一项重要内容。共产党接受民主党派的监督，有利于党和政府决策的科学化、民主化。共产党是执政党，需要接受多方面的监督。要鼓励民主党派和无党派人士敢于坚持正确的意见，做共产党的诤友。凡是合理的批评意见，就要虚心接受，努力改正；一时办不到的，加以解释，取得谅解；不合理的，就去做工作，讲明道理。
２、是高层次的监督。民主党派对共产党的监督，是高层次的监督。这种高层次，表现在两个方面：第一是监督者和被监督者的层次高。第二是监督涉及的内容层次高。
３、是决策前的监督。我国监督体系中的其他监督，主要是决策后的监督，是对决策执行情况的监督。决策前进行监督，可以使决策更加完善、更加科学，从而避免出现决策的失误。
４、是范围广泛的监督。民主监督，是提意见、作批评，因而只要是看到了、想到了的事，觉得有必要提出来，就可以通过有关渠道提出来。包括可能在将来出现的问题，也都可以进行提醒。因而，民主监督涉及的范围往往很宽。
要重视发挥民主监督的这些优势，而不是把民主监督修改成其他形式的监督。如果民主监督改变了内涵和形式，就丧失了民主监督的优势，也就不是民主监督了。这对于我国的监督体系来说，是严重削弱了，而不是加强了。
四、关于民主监督与法治建设
民主监督与法治建设有密切的关系。要搞好民主监督，必须加强法治建设，但并不等于说可以把民主监督法律化。
１、要搞好民主监督必须加强法治建设。民主监督是人民的民主权利的一部份，法律要体现和保护人民的民主权利。执政者需要接受监督，这已经是一个共识，但问题是这样的监督应当如何进行。文化大革命的教训已经告诉我们，搞大民主，搞运动式的监督，其实不是在发扬民主，而是借了民主之名，行践踏民主之实。党的十一届三中全会以来，党中央经常强调要加强民主和法制建设。为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化，法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。民主监督的权利，只有在法治的社会里，才能得到保证，才能有效地行使。
２、民主监督不能法律化。民主监督是提意见、作批评，不具有法律效力，但有着自己的优势。如果将民主监督法律化，使民主监督具有法律效力，那么这就不是民主监督了，而且会改变多党合作制度中共产党与民主党派的关系，也会改变我国的政治制度。
五、关于民主监督和政党制衡
在关于加强民主监督的讨论中，有些同志有意无意地按照政党制衡的思路来研究民主监督，因而得出了不符合实际的看法。民主监督和政党制衡是分属于两个根本不同的政治制度的理论和原则。 民主监督与政党制衡是根本不同的。第一，民主监督是社会主义民主政治的重要内容；政党制衡是资本主义民主政治的重要内容。第二，民主监督是以接受共产党的领导为前提的；政党制衡是建立在政党竞争、轮流执政的基础上的。第三，民主监督的目的是建设中国特色社会主义；政党制衡的目的是巩固资本主义制度。民主党派对共产党的监督，体现了中国政党制度的特色，体现了中国政治发展道路的特色。加强民主监督，要坚持中国特色政治发展道路，西方的政党制衡理论不适用于我国的社会主义民主政治建设。
(作者系:中央社会主义学院党组副书记、常务副院长)
