2019年11月，习近平总书记考察上海时，创造性提出“全过程人民民主”概念。2022年10月，习近平总书记在中共二十大报告中强调：“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。”发展全过程人民民主，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。伟大的理论创新并不是短期内形成的，而是一个长期探索的过程。浙江是习近平新时代中国特色社会主义思想萌发地，研究习近平在浙江工作时间对全过程人民民主的实践探索，可以明晰习近平总书记提出“全过程人民民主”这一创新理论的脉络，对进一步指引我们深入推进全过程人民民主，具有非常重要的理论意义和实践意义。本文从宏观、中观和微观层面对习近平在浙江工作时间对全过程人民民主的实践探索进行总结归纳，并在此基础上提炼出其价值指引。
一、宏观探索：对中国特色社会主义政治发展道路的先行先试
民主是全人类的共同价值之一，[1]是现代政治社会以人民主权为根本原理的国家不可或缺之制度安排。由于国家性质、历史文化积淀和现实发展状况不同，每个国家实现民主的路径和程度是有差异的。虽然人民民主和自由主义民主都将人民主权作为核心原理，但二者之间的根本差异在于对人民主权的落实上。以私有制为经济基础的西方国家的自由主义民主，将选举等同于民主，民众固然获得了投票的“自主权”，但也仅此而已，投票后的治权却掌握在所谓“通过民主选举”出来的少数政治精英手里，注定自由主义民主是一种少数人的、残缺不全和断裂的、虚伪的民主。我国是以公有制为经济基础的社会主义国家，中国共产党作为执政党，“始终代表最广大人民根本利益，与人民休戚与共、生死相依，没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益”，[2]这决定了我国的人民民主不以选举为限，而以全过程实践为基本属性，最终实现是绝大多数人真正的民主。
能否实现民主的全过程基本属性，从顶层架构而言，取决于政治发展模式如何构建。习近平在浙江工作期间，充分实践了党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。他在2006年全国两会期间接受法制日报采访时指出，建设法治浙江最根本的，就是坚持把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。这既是不可偏离的方向，又是不可动摇的原则。在具体实践中，做出了许多有益探索：
首先，强化党的领导在人民当家作主中的主导地位。2004年5月，习近平在全省人大工作会议上强调，要健全党委领导人大工作的制度和机制，人大工作是党委的总体布局不可或缺的组成部分。[3]2004年12月，习近平在省政协常委会上指出，进一步规范党委与人大、政府、政协及人民团体的关系，完善“一个核心、三个党组、几个口子”的领导体制和工作机制；政协委员会中的共产党员，作为政协中的重要界别，都要在认真履行职责中起到应有作用。[4]这充分彰显了党的领导在人民民主实践中的主导地位。
其次，推进人民民主在法治的轨道上运行。2006年4月通过的《关于建设“法治浙江”的决定》，把党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机结合，作为构建“法治浙江”的基本框架；在《决定》第二部分“坚持和改善党的领导”用较大篇幅，对党的领导作了规定；在第三、四和九部分，分别对人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度和基层民主建设，如何坚持和完善，作了全面具体的规定。
二、中观实践：对全过程人民民主制度载体的全面激活和强化
解决民主的实践性，就必须运用行之有效而的运行机制，将不同行动主体汇聚起来进行共同民主之行动。现代西方主要国家通过政治选举来表明对“民主”的承认和公民权利的尊重，所以西方自由民主的运行机制主要是选举机制，并衍生出相应的演讲、辩论、政治捐款、拉票等具体机制，至于获得授权的政治精英是否能兑现选举承诺，选举机制显然失灵。
中国作为一个发展中的人口大国，有着国家独特的属性和民族的鲜明特色，中国共产党作为使命性和整体性政党，决定了我国人民民主不仅有现代国家通用的基础性运行机制——选举机制，还有彻底实践民主的关键机制——协商机制。习近平指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势”。[5]
新中国成立后，党和国家围绕选举和协商两大机制，不断构建和完善适应人民民主所需的制度设计，持续提升国家和社会的治理效能。1949年9月中国人民政治协商会议通过了《共同纲领》，建立了适合我国国情的人民代表大会制度根本政治制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和民族区域自治制度两项基本政治制度。在基层群众自治制度方面，1954年12月通过了《城市居民委员会组织条例》用法律的形式规定了居民委员会的性质、职能、地位和作用，建立了居民自治制度。1987年11月的《村民委员会组织法（试行）》、1989年1的《城市居民委员会组织法》，进一步完善、深化和拓展了基层群众自治。
中国共产党基于关照本国历史文化传统、依据中国具体现实国情，构筑并自然成长起来的“内生性制度安排”，构成我国民主制度的四梁八柱，亦是全过程人民民主的基石，必须长期坚持并不断完善发展。习近平在浙江工作期间，高度重视全过程人民民主制度载体建设，不断激活我国民主制度的四梁八柱的活力：
首先，在人民代表大会制度的执行和创新方面。2004年5月，在习近平主导下，省委召开了浙江省人大成立以来首次全省人大工作会议；习近平还多次强调人大及其常委会在贯彻依法治国、推进依法治省工作中具有其他机关无可取代的作用；人大监督工作要紧紧围绕党和国家工作大局，抓住重点，特别要围绕改革发展稳定中的重大问题、关系人民群众切身利益的热点难点问题进行破题；大胆创新，运用述职评议和执法评议“两项评议”对人大任命的干部进行法律监督工作，取得了良好效果；注重抓人大常委会会议质量和议决水平，以常委会会议纪律为抓手，实行委员出缺席通报制度，缺席者注明事由工作制度等，有力提升人大监督工作实效，维护宪法和法律权威。
其次，在多党合作和政治协商制度层面。习近平针对浙江经济社会发展中的重点难点问题，亲自给省政协出题目、交任务，并带领省政协相关课题组的成员调研，专门听取课题组汇报、对调研成果批示，要求相关部门认真吸收省政协课题组提出的政策建议；2004年出台《关于加强和改善党的领导、支持人民政协履行职能制度化、规范化和程序化建设的意见》，建立加强民主监督交办事项责任追究制；重视政协的自身建设，多次指出，政协不是二线，而是一线，要求省政协要建设成“学习型、研究型、服务型”组织，对民主党派和工商联思想、组织、作风建设也提出具体要求等。
再次，在基层群众自治制度层面。2005年6月，习近平到武义县并提出“后陈模式”，准确地判断该模式符合基层民主管理大方向，探索适合浙江省情的农村基层民主建设；重视信访工作，创新建立领导干部下访接待群众制度；在《“法治浙江”决定》中，对公开办事制度，村党组织领导的村民自治机制，城市居民自治等基层民主法治，进行了全方位的基层民主架构设计。
最后，在民族区域自治制度方面。习近平十分重视畲族自治县少数民族人民群众的权益保护，虽然畲族人口占该县人口比约10%，要求省人大研究立法。2002年12月20日《浙江省少数民族权益保障条例》正式通过，该条例为保障少数民族的合法权益，促进本省少数民族和民族地区的经济、社会事业发展，发挥了不可估量的作用。
三、微观尝试：对全过程人民民主重要实现形式——协商民主的全方位探索
现代民主政治以保障个人利益为出发点和落脚点，个人利益是否能得到保障、能否做到公共利益和个人利益最大限度的平衡，现代不同类型的民主政治采取的路径大相径庭。西方自由主义民主关照短暂的、有限的局部利益（甚至是个人利益），公共利益只不过是个人利益实现过程中的附加品，公共利益实现的多少取决于治权掌握者和政治精英的政治品行和领导能力，在西方追求选票至上的政治生态中，公共利益往往成为个人利益的牺牲品。
我国的人民民主则偏重于全国的、整体的和长远的公共利益，正当的个人利益要以维护和发展公共利益为前提。无论是维护公共利益、个人利益，还是实现二者最大限度的平衡，单一的选举机制已无法完成使命，这就需要一种全新的关键的机制——协商机制来保障。因为只有在选举完成授权的基础上充分开展协商，民主才能避免自由主义民主易脱离轨道的诸多弊端，[6]实现真正意义的人民当家做主，从而创造高质量的现代民主政治。因此，协商民主是带有鲜明中国特色的、独特民主政治运行机制，在保障人民当家做主上具有战略意义和广泛效应。
协商机制在我国的确立与发展有着深厚的文化、理论、实践和制度基础。文化上，协商民主倡导的多元利益主体和谐共存的价值理念，与中华优秀传统文化中的天下为公、兼容并蓄、求同存异等高度契合。理论上，协商民主有着深厚的马克思主义民主理论积淀，正如恩格斯所说，“平等应当不仅是表面的，不仅在国家的领域中实行，它还应当是实际的，还应当在社会的、经济的领域中实行”。[7]在实践和制度保障上，1949年胜利召开的中国人民政治协商会议，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度揭开新的一页，民主党派参政议政、政党政治协商成为一种国家层面的制度化民主形式；1987年党的十三大提出“建立社会协商对话制度”构想，1993年宪法，明确中国共产党领导的多党合作和政治协商制度不是一个短暂过渡，而是坚持长期存在和发展，2007年《中国的政党制度》白皮书第一次确认了选举民主与协商民主的概念。
习近平在浙江工作期间，在理念和实践中，非常重视推进协商民主广泛多层面制度化发展。2003年习近平同志创造性地提出“协商式民主”，2005年他指出，民主选举不是民主政治建设的全部，一选了之肯定会出乱子。[8]协商民主全面开花，各个领域都有许多创造性探索和尝试：
在人大协商方面：强调代表工作是人大常委会的一项基础性工作，人大常委会工作要实现高质量发展，必须密切同代表和人民群众的联系，及时接受代表和人民群众的监督。带头践行省人大常委会人大代表接待日活动，2003年4月，以省人大常委会主任的身份在淳安县开展第一个代表接待日活动。[9]
在政府协商方面：2006年在建设法治浙江中，在全国较早提出建立行政规范性文件提出异议的处理机制、与群众利益关联的重大事项社会公示制度和听证制度、重大决策专家咨询制度；实行政务信息全面公开，特别是在涉及重大资金、重大项目、损益性行政行为等领域，要更加公开透明。
在政协协商方面：要求政协工作不仅要凝聚人心，还要察民情、知民意、解民忧；批示省政协“召开听证会，主动倾听群众反映，为制定政策提供参考”后，省政协建立群众代表旁听政协常委会议等机制，协商议政活动更为经常灵活；浙江作为民营经济大省，政协要将非公经济和新社会组织的工作摆上政协工作议事日程，从此，省政协开始重视和加强新社会阶层的经常性联系，还成立了长三角民营经济研究会。
在政党协商和人民团体协商方面：4年时间与民主党派开了11次座谈会，提出十个“要”；对统战工作提出8项提纲挈领式要求，出台13号文件，对多党合作的协商会制度、通报会制度、谈心交友制度、人员编制、办公条件和经费等多项内容进行明确等。
在基层协商方面：温岭民主恳谈会升级换代，成为中国基层协商民主的范本和典型，在全国产生深远影响；[10]“后陈模式”经验和做法，在健全基层自治组织和民主管理制度等方面成为浙江模式的代表；2003年11月，习近平指出，必须相信依靠群众，在统筹发展中丰富新鲜内涵，不断总结、推广和创新“枫桥经验”[11]；要求各地各部门把民生问题放在首位，做好体察民情、了解民意工作，群众呼声作为作风建设第一信号，把群众需要作为作风建设第一需求。[12]
四、习近平在浙江工作期间对全过程人民民主实践探索的价值指引
习近平在浙江工作期间，亲自擘画的“八八战略”总纲领，为浙江改革发展奠定坚实基础，期间实施的“法治浙江”“平安浙江”加强和改进党的建设等一系列举措，无不蕴含着全过程人民民主的因子，民主探索取得了丰富的理论成果、制度成果和实践成果。这些丰硕成果，为浙江继续推进全过程人民民主指明了方向，为高质量发展、建设共同富裕示范区提供民意支撑，也为新时代国家在新征程上全过程人民民主的发展，供给了丰富的滋养，提供了价值指引。
（一）坚持和完善党对全过程人民民主的领导
20年来，浙江按照习近平在浙江工作期间对全过程人民民主实践探索的科学方向，发挥了推进全过程人民民主方面的总揽全局、协调各方的领导核心作用。2009年6月，浙江省委出台《关于加强和改进新形势下人大工作的意见》；2009年7月，浙江省委出台《关于加强和完善人民政协政治协商，促进科学民主决策的意见》，是全国第一个省级党委制定的专门规范政协政治协商工作的制度性文件；2013年11月，浙江省委出台《关于加强人民政协民主监督的意见》，多党合作和政治协商制度更加完善；2014年12月，浙江省委制定《关于全面深化法治浙江建设的决定》，要求构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善民主党派直接向党委提出建议制度；要深化基层服务型党组织建设，在全面深化法治浙江建设中，发挥好基层党组织和党员的战斗堡垒作用和先锋模范作用等等，党在全过程人民民主的领导核心作用愈加凸显。
（二）加强法治对全过程人民民主的保障
20年来，浙江按照习近平在浙江工作期间对全过程人民民主实践探索的成功模式，把全过程人民民主要求纳入法治轨道，使公民的民主参与权得到有力的法律保障，又能够循序渐进逐步扩大。从2007年开始，法治市、法治县（市、区）先进创建工作在全省有序推进，截至2022年底，全省9成以上的村（社区）已经完成县级以上民主法治建设任务；2011年，省委通过《关于加强“法治浙江”基层基础建设的意见》，对基层法治建设的长效机制进一步做了顶层设计；2014年12月，省委审议通过《关于全面深化法治浙江建设的决定》，对如何在法治的轨道上推动全过程人民民主，作了全面规定；2021年5月，省委印发《法治浙江建设规划（2021—2025年）》，目标到2025年，基本建成法治浙江，成为科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的典范省份。目前，浙江法治化程度在全国名列前茅，民主与法治成为浙江竞争力的内核力量之一。
中国之治得以成功，民主和法治相辅相成，不可分割，其中全过程人民民主是关键所在，法治是根本保障。新时代实践中必须将“全过程人民民主”治理机制纳入法治轨道，提高“全过程人民民主”的治理效能。要做好民主实体标准的法治设计，将全过程人民民主的主体、权利及其行使方式等内容，做好理性制度安排，通过法律化定型化，确保其权威和执行力；要做好全过程人民民主程序规则的法治安排，通过理性程序约束不同利益诉求群体的顾己冲动，“做到相互尊重、平等协商而不强加于人，遵守规则、有序协商而不各说各话，体谅包容、真诚协商而不偏激偏执，形成畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围”；[13]顶层的法律制度设计，既要有尊重多数人意愿的制度规则，又要求照顾少数人合理要求的制度安排；[14]要做好不同领域、不同层级全过程人民民主法律制度之间的有序衔接，逐步构建保障民主的完整的法律制度体系，凸显人民民主“全过程”的法治属性和本质。
（三）坚持和完善全过程人民民主的制度体系
20年来，浙江按照习近平在浙江工作期间对全过程人民民主实践探索的成功经验，牢牢把握我国的根本政治制度、基本政治制度和重要政治制度这一根基，不断探索和完善，着力推进中国特色社会主义民主政治。2009年6月，省委出台《关于加强和改进新形势下人大工作的意见》，人大职能发挥有了更为坚实的制度保障；2019年11月出台全国首部规范基层人大的地方性法规《浙江省街道人大工作条例》，填补了我国人大监督街道工作的法制“空白”；2009年7月，省委出台《关于加强和完善人民政协政治协商，促进科学民主决策的意见》，对政治协商的内容、形式、程序和责任方面做了全面规定；2013年11月，《关于加强人民政协民主监督的意见》，再次从制度、机制层面进行提升完善，强化政治协商制度的可操作性和执行力；2022年9月，《浙江省民生实事项目人大代表票决制规定》通过，对民生实事项目征集和提出、审议和票决、实施和监督等环节都作出规范，为全国首创，大大地促进了基层治理的法治化。
习近平总书记指出：“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。” [15]新时代，要坚持和完善我国根本政治制度，避免人大代表履职行为的“间歇性”问题，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法机制，加大有关国家机关、社会组织、专家学者和公民在立法前的立法论证、立法中的立法听证、立法后的立法评估方面的参与等；要重视发挥人民政协在发展协商民主中专门机构的作用，细化工作程序，特别是在协商议题提出机制、活动组织制度化、成果采纳落实和反馈机制上下功夫；要把基层群众自治制度的空间拓展作为全过程人民民主的主攻方向，不断拓展民主渠道，丰富民主形式，引导人民运用票决民主和协商民主等方式，汇集多数民意，关照少数群体，确保公民依法有序在各个环节、通过各种途径和形式，管理各类国家和社会事务；要持续探索根本制度和基本制度派生而来的重要政治制度，丰富人民当家作主制度供给和保障，并发挥好这些国家治理各领域各方面各环节的具体的主体性制度。[16]
（四）构建协商民主体系是发展全过程人民民主的着力点
20年来，浙江按照习近平在浙江工作期间对全过程人民民主实践探索的科学指引，全力探索构建全方位、多层次协商民主体系。在立法领域，利用全覆盖的基层立法联系点矩阵，引导公民深度参与立法协商，全省的立法质量和领先程度大大提高；创新打造政协委员会客厅，组织非公经济人士、新社会组织、海外人才和归侨等各类人群，全方位多领域开展民主协商，汇聚多方力量；2015年8月出台《浙江省重大行政决策程序规定》，全国首创重大行政决策协商，公民参与、第三方评估社会风险评估范围，从经济向民生领域拓展；2021年4月发布《关于深入推进法治社会建设的实施意见》，把征求公民意见作为除了法定不予公开之外的重大行政决策的前置程序；扩大基层民主监督。始于杭州的12345热线全省推广，构建“民呼我为”数字平台，成为人民群众表达诉求、民意汇集、监督政务的集输平台；从省级层面制定全国首个《街道人大工作条例》，为全国人大修改基本法贡献了浙江智慧；宁波全国首创的“推行村级小微权力清单制度”，基层治理迈上新台阶，2018年被中央一号文件借鉴经验；温岭“民主恳谈”持续迭代，已从最初的沟通对话式的恳谈，升级到决策的制定和执行等，民生议事堂1380多个，实现乡镇（街道）全覆盖；起源于桐乡“三治融合”模式被写入中共十九大报告，在数字赋能的浪潮中，自治、法治、德治、智治为主要内容的“四治融合”又在之江大地上不断深化。[17]
在党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机统一的治理结构，要在国家治理和社会治理中要发挥最大的治理效能，依赖科学和高效的“协商”机制以及在协商基础上形成有效的“统筹”机制。[18]新时代要发挥基层党组织的政治引导功能，引导基层农村、社区与国有企事业单位、两新组织中的治理主体推进民主实践，扩大协商民主使用范围；不断丰富协商民主具体形式，进一步建立座谈、旁听、咨询、听证等多种协商方式，特别要重视信息化手段，健全各种制度化协商平台，在协商主体广泛、协商事项全面、协商层级多样上下功夫，推进基层协商民主多点开花；在民主协商的效能上，要提升协商互动的深度性、利益表达的充分性、协商结果的整合性，让基层协商民主彰显成效；拓展协商民主的立体空间，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，发挥各自优势，凸显各自特色，形成整体协商效能，强化各个领域协商民主的规范化、程序化等建设，完善协商制度体系；要积极运用数字手段，借助数字技术将多样性空间中的利益主体联结起来，可以有效实现基于充分信息的科学决策、合法决策，提高政治过程和结果的可见性与透明度，最大限度降低民主运行成本，提升协商民主效能，激发全过程人民民主的制度优势。
（本文获2023年度民建省委会理论研究优秀结项成果一等奖）
