基层民主党派后备干部队伍建设初探
——以瑞安市为例
发布时间：2019-02-25 16:40:40
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作者： 吴益敏
习近平总书记在中共十九大报告中强调，“统一战线是党的事业取得胜利的重要法宝，要长期坚持”，“坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，支持民主党派按照中国特色社会主义参政党要求更好履行职能”。作为具有中国特色的社会主义政党制度，我国的多党合作和政治协商制度的建设和发展得到了党的历代中央领导集体的高度重视。当前，我国经济社会发展进入了全新阶段，中国特色社会主义进入新时代，统一战线工作不断深入发展，基层（县市）的统一战线成员日益增多，统战团体数量不断增加，规模逐渐庞大，组织发展也日趋完善，基层民主党派的发展成为我国政治生活中不可忽视的重要组成。在新的历史条件下，如何开展基层（县市）民主党派后备干部队伍建设是我国多党合作事业面临的重要课题。
一、加强基层民主党派后备干部队伍建设的重要意义
（一）基层民主党派后备干部的内涵
我国的民主党派是在特定历史条件下形成的、除执政党以外的八个民主党派的统称。民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是进步性和广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党。作为具有政治地位的参政党，民主党派必然要有自己的干部队伍。据中南财经政法大学马克思主义学院朱书刚教授的看法，民主党派干部从总体上可分为：“一是各级领导班子，即民主党派从中央到地方组织的领导班子；二是各级机关干部，即民主党派从中央机关到地方组织机关的专职干部；三是担任社会职务的干部，即各级人大代表、政协委员，在人大、政府及政府工作部门、政协、司法机关、国有企业事业单位担任县处级（或相当于县处级）以上职务的干部。” 因为体制和成员构成等因素，民主党派的干部队伍不同于中共的干部队伍，除了纳入公务员序列的各级领导，还包括体制外人士，而这类人员中的优秀分子往往被给予担任党派内部各级组织的班子成员或政协委员、人大代表等政治安排。这个定义比较全面囊括了民主党派干部的各类组成，但是在组织层级上却忽略了基层（县市）民主党派的干部队伍存在。基层（县市）民主党派的干部队伍同样可以分为这三类。而在此基础上，暂时没有进入民主党派领导班子或没有担任社会职务，但年富力强、热心党派工作和多党合作事业、发展前景较好，被民主党派组织及党委组织部门列为重点考察对象储备的年轻党派成员就是党派的后备干部。从广义上说，后备干部包括：一是选送到人大、政府、政协、司法、企事业单位担任实职的后备干部；二是作政协委员、人大代表等政治安排的后备干部；三是本党派组织各级班子成员的后备干部。而从组织部门和统战部门在政治选拔中的实际操作来说，狭义的后备干部就是指体制内的、纳入实职考察对象的党派成员。而具体到基层（县市），则主要是党派内列入副科、正科或副县培养对象的干部。
（二）加强基层民主党派后备干部队伍建设的紧迫性
民主党派基层组织是民主党派的基础和细胞，是民主党派在基层落实民主监督、参政议政、社会服务等各项工作的重要基地，也是民主党派联系基层广大群众的前沿阵地。基层民主党派在县、市、区有着非常重要的政治意义，但是在我国多党合作事业的长期发展过程中也逐渐确定了民主党派组织发展“三个为主”的方针，即“坚持以协商确定的范围和对象为主，坚持以大中城市为主，以有一定代表性的人士为主”。从这个意义上讲，基层（县市）并非党派发展的重点区域，所以尽管当前基层民主党派人数规模不断扩大，组织上有了长足的发展，但是自身建设特别是后备干部队伍建设还是多有不足，不仅跟不上基层（县市）党派实现自身的现实需求，也难以有效满足党委部门对基层（县市）党派的要求。
实践证明，民主党派的战斗力和影响力主要看党派的领导班子，而领导班子的队伍建设和新老更替关键在于是否有一支人员充足、年富力强、充满活力的后备干部队伍。2012年2月，中共中央印发《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》，强调要深刻认识加强新形势下党外代表人士队伍建设的重要性和紧迫性，对加强和改善党外代表人士队伍建设等提出了明确的要求。在新的历史条件下，为了深化政治交接，让多党合作事业薪火相传，我们必须高度重视基层民主党派和基层民主党派后备干部队伍建设，通过进一步加强党派自身建设，来促进中国特色政党制度稳步发展。
二、瑞安市民主党派后备干部发展现状
瑞安市地处东南沿海，是温州市代管县级市。户籍总人口120余万人，流动人口近60万人。1987年瑞安市被国务院确定为首批14个沿海经济开发区之一，为中国农村综合经济实力百强县（市）之一、浙江省小康县（市）、浙江省重要的现代工贸城市和历史文化名城。2017年，瑞安市被命名国家卫生城市并入选为第五届全国文明城市。瑞安是经济大市，也是统战大市。民盟瑞安市支部于1985年成立，民建瑞安市支部、九三学社瑞安市支部于1987年成立，农工党瑞安市支部于1988年成立，民进瑞安市支部于1989年成立，民革瑞安市支部于1998年成立，目前瑞安有6个民主党派以及无党派人士联谊会等4个统战团体，分别是民革瑞安市基层委员会、民盟瑞安市委会、民建瑞安市基层委员会、民进瑞安市基层委员会、农工党瑞安市基层委员会、九三学社瑞安市委会，共计各类统战人员1235人。实职安排方面，副县级领导干部6人，正科级领导干部7人，副科级领导干部28人，政治安排方面，省、温州市、瑞安市各级人大代表、政协委员378人。民建瑞安市基层委员会现有会员139人，其中实职安排方面副县级领导干部1人，正科级领导干部1人，副科级领导干部2人。政治安排方面温州、瑞安两级政协委员23人，人大代表3人。党派内现有非公经济代表人士46人，政府机关、事业单位34人。
三十年来，瑞安市民主党派工作取得了长足的进步，特别是在完善党派组织建设和加强后备干部队伍建设方面取得了卓有成效的成绩。
（一）各级组织重视后备干部队伍建设工作。一是建立完善市级领导干部联系党外代表人士和党外后备干部制度，将党外干部纳入全市干部调整统筹。二是明确统战部门和组织部门的分工职责，完善后备干部物色、选拔、考察、培养、安排等相关制度，形成了相关管理规范。三是建立完善后备干部队伍人才库，根据党派类别、学历专业及年龄梯次动态更新名单。四是强化党派自身建设的主体作用。推进党派工作制度化、规范化建设，为6个民主党派和4个统战团体都配备了专门的办公场所，设置正式机关，还为除民革以外的其他5个党派配齐正式在编公职人员，每个党派1个行政编制。
（二）“四个结合”推进后备干部队伍建设。一是与党派新成员发展相结合。各党派都有意识在发展新成员时就主动积极物色、储备有能力、有担当、有发展潜力的后备人才，统战部也提前介入进行指导，帮助一起考察政治过硬、作风优良的党外人士加入民主党派；二是与培训学习、挂职锻炼相结合。近几年安排11名党外干部参加市委中青班，借助社会主义学院培训党外代表人士、新成员及骨干成员286人。选派了70名党外干部参加基层锻炼，安排3名科级党外干部到温州市直单位挂职锻炼，7名干部到群团挂兼职副职；三是与履行参政党职能相结合。创造条件、提供机会，让后备干部参与党派内参政议政、社会服务等各项工作，在组织内担任一定职务，在实践中得到锻炼；四是人才培养与积极推荐相结合。对已经列为党外后备干部名单的人选，利用各种机会积极向政府部门、群团推荐。
（三）后备干部队伍结构趋于合理。从2017年瑞安市党外后备干部名单来看，总人数78名，呈现出几个特点：一是年龄结构明显改善。小于30周岁31人，30-35周岁27人，35-40周岁16人，40周岁以上4人，年轻化趋势比较明显；二是文化水平有所提高。大专7人，大学64人，硕士研究生7人，学历水平明显提高；三是结构分布趋于合理。78名干部分别来自政府各组成部门、公检法、群团、党派机关和乡镇，其中男38人，女40人，约略各占50%，且女性略多于男性。
三、基层民主党派后备干部队伍建设存在的问题
从瑞安市各民主党派后备干部队伍建设来看，基层民主党派后备干部队伍建设成绩可圈可点，但是不可否认，党派干部不论是培养选拔还是推荐使用方面都还存在着很大的问题。
（一）受组织发展限制，后备人才储备不足。
民主党派素有“人才库”“智囊团”之称，但这种人才优势如今大有弱化趋势，主要体现在：
1、新会员发展来源单一。随着国家人才战略实施、《国家中长期人才发展规划纲要》的颁布，中国共产党在知识分子队伍、新的社会阶层队伍发展党员的力度加大，而民主党派受发展界别、“三个为主”原则的限制，造成党派人才来源渠道有限，类型单一，比起执政党的人才库队伍相对薄弱。比如在瑞安，6个民主党派发展对象在考察阶段经常发现有重复，这一方面说明党派之间人才竞争激烈，另一方面也说明党派的人才来源匮乏。
2、过分注重培养“旗帜性人物” 。重点培养“旗帜性人物”，在特定的历史时期，缓解了民主党派各级组织领导干部和党外干部紧缺的矛盾，加快了多党合作和政治协商制度建设的步伐，在民主党派发展史上具有重要的意义。但是随着基层民主党派不断发展壮大，继续沿用这种做法，也产生了不少弊端。党派不多的政治资源全都集中在“旗帜性人物”身上，势必会忽略党派成员整体素质的提高，忽略后备干部队伍的建设，而民主党派干部队伍后继乏人的矛盾无法得到缓解。同时，其他新入会的有参政议政愿望的会员在积极性受到挫伤时，也会逐渐对党派失去兴趣，客观上造成基层民主党派组织松散、思想涣散的局面。
3、整体年龄偏大，错过最佳培养时机。受“三个为主”的限制，加入民主党派的新成员普遍已经年满28周岁，而部分党派成员在专业上做出成绩，获得中高级职称或企业上一定规模，都已经是三四十岁。近年来各个民主党派在干部年轻化的方向上也做了大量努力，比如瑞安农工党、民盟等都破格吸纳了90后的成员，但是各个民主党派的成员整体年龄依然偏大。以前述2017年瑞安市党外后备干部名单为例，其中已加入各民主党派或统战团体的是35人，未加入任何党派的43人，已加入的平均年龄是36.5岁，未加入的平均年龄是30.6岁。
（二）有效机制缺位，后备干部培养缺乏力度
1、基层机关建设跟不上党派发展需要。机关建设是民主党派自身建设的重要组成部分，但是基层民主党派机关建设长期滞后，经费、人员、办公场所都没有体制保证。不少基层党派机关聘用年纪偏大的老会员（社员、党员）或刚出社会的大学生作为临聘人员，这些临聘人员流动性大，业务性不强，使得基层民主党派机关长期处于松散的状态，不利于党派的凝聚力和向心力建设，也不利于党派社会形象的塑造。瑞安市是浙江省内少数几个有为党派设置机关、配备体制内专职干部的县市，但是纳入公务员管理范畴的专职干部的业务提升和个人发展却没有得到有关部门足够的重视。由于专职干部始终定位为打杂角色，难以真正弥补基层党派班子成员大多为兼职的组织“缺陷”，这不仅造成人力资源的浪费，也造成党派机关发展的停滞，更无法进一步充分发挥党派机关在统筹基层党派各方面工作，促进党派自身发展方面的作用。
2、教育培养干部的手段途径有限。民主党派汇聚各行业的人才和佼佼者，但是成员们往往以专业见长，而无论是对世情、国情、党情、社情的了解，还是对参政党如何有效履行参政议政、民主监督等职能的理论素养都相对不足。帮助党派干部积累实践经验，提高“五种能力”是后备干部队伍建设的当务之急。但是基层党派在这方面并不尽如人意。学习教育方面，一般是上级党派组织的培训班和本级社会主义学院举办的培训班，很难有机会参加中共党校的人才培训班或一些专门的学习。碍于基层有限的资源，这些培训班知识更新乏力，缺乏系统性和针对性，新会员和骨干会员读一样的书，上一样的理论课。工作锻炼方面，以从事参政议政工作、党务工作为主，挂职锻炼、换岗交流的机会很少，而且基层一些以政治协商、民主监督为名的调研、座谈空有形式，缺乏实际的内容，参加人数不够时有“拉郎配”“凑人数”之嫌，难以真正起到对干部的锻炼培养。
3、干部推荐选拔机制不够健全。《党政领导干部选拔任用工作条例》是选任党政领导干部的主要党内法规。该条例在一般干部的选任政策上，对党内党外干部是一视同仁的，未对党外干部设其他条件或做特殊说明。这体现了中共对党外干部的高标准要求。然而党外干部有自身的成长规律和特殊性，一味按照该条例选拔党外人才显得过于求全责备，在实际运用过程中出现了很多问题。一是民主党派推荐后备干部的自主性不够。由于该制度的制定和实施都由中共党委部门掌握，再加上历史因素，我们可以看到至今从中央到基层，民主党派各级机关鲜少看到党派内部有关后备干部物色、培养、选拔、任用的文件，基层党派可以选择什么样的会员入会，但是会员特别是体制内会员入会以后的发展基层党派显然力不从心；二是统战和组织部门权责不够明晰。对于选拔任用党外干部，各级党委都提了一些要求，但是对于统战部和组织部究竟有哪些具体的职责和权利，并没有予以明确，在实际工作中容易产生矛盾，互相扯皮，不利于干部的选拔。
（三）个别领导统战意识不强，影响后备干部队伍的建设。
从外围来说，统战部门在党外后备干部发展上缺少创新思维，一味沿用惯用的思路和方法，把重点放在旗帜性人物或重点人物，搞突击提拔，而忽视整个后备干部队伍建设的规范化、制度化。另一方面，一些部门的领导对民主党派工作认识不够、支持不够，甚至错误地以为可有可无，当党派活动与后备干部的本职工作发生冲突时，部分单位不能予以理解和支持，导致一些党外人士不愿意加入民主党派，也影响了后备干部参加党派活动的积极性和热情，同时极大地影响了后备干部队伍建设。
从内部来说，部分民主党派领导怀有“恋栈”情绪，呆在班子里不出去，影响了新老更替的速度；同时由于党派的干部队伍建设缺乏制度保障，容易受到人为因素的影响，一些重点人物、旗帜性人物对个人的发展具有超乎一般的影响，当班子不能严格按照党的干部“四化”标准选拔人才，而是要论资排辈、平衡关系、对号入座，甚至部分人为了个人私利妨碍人才脱颖而出时，整个民主党派的后备干部队伍建设工作就会难以顺利进行。
四、加强基层民主党派后备干部队伍建设的几点建议
加强基层民主党派后备干部队伍建设是一项系统性、长期性的工程。在新的历史条件下，还可能需要做一些顶层设计的调整，固有观念的更新，工作思路的创新等等。具体建议如下：
（一）拓宽思路，合理规划，建立丰富充足的人才队伍
1、提高干部队伍建设科学化水平。由于历史原因，在基层民主党派组织初创时期人员组织都较松散，干部队伍还不成熟。在相当长一段时间内，民主党派干部的提拔都缺乏系统性、科学性，导致民间出现了“无知少女”的说法，意为“无党派、知识分子、少数民族、女性”的干部更好提拔，也有一些有心人士将民主党派当成政治投机的跳板，严重影响了民主党派的社会形象，不利于民主党派凝聚力和影响力的提升。建设民主党派后备干部队伍必须以科学发展观为指导，做好总体规划。要切实贯彻《意见》等相关文件的精神，在中共党委把“党外代表人士后备队伍建设纳入人才和干部队伍建设总体规划”的同时，各民主党派，特别是基层也要根据自身优势和特点，制定和实施人才和干部队伍建设总体规划，推进党外代表人士队伍建设制度化、规范化和程序化。
2、适当调前党外选才的起点。切实贯彻“把一部分优秀人士留在党外”的政策，为民主党派留出适当空间。根据党外干部成长起点晚，开始物色培养时年龄偏大的总体特点，支持民主党派创新发展思路，调整民主党派发展成员和物色人才的政策措施。鉴于中共在大学本科阶段就开始大规模发展党员、培养后备干部，基层可适度允许民主党派将选才范围拓展到刚参加工作的人员中，“注重特色年轻人才、及早发现、及时培养”，适度和有序探索在基层发展民主党派新成员、培养年轻干部，并在总结经验的基础上进行推广。
3、建立后备干部人才队伍库。要根据新时代中国特色社会主义新形势下基层统战工作的需要和民主党派加强自身建设的客观要求，对党务工作、参政议政所需领导干部进行科学的调查预测，确定后备干部总数，建立一支以不同层次、不同年龄的党政后备干部为主线，以不同类别的专业人才为补充的后备干部队伍。分门别类兼顾梯次层级发展党派内各类后备干部人才队伍。既要有党政领导型人才，又有经济管理型人才；既有适应政府工作的人才，又有适应党务工作的人才；既要有拟任较高级别领导职务的后备人才，还有拟任一般级别领导职务的后备人才；既要有近期可使用的“应用型”人才，也要有面向未来的“储备型”人才。
（二）加强教育，拓宽途径，全面提升后备干部的素养
1、夯实共同思想基础。要着眼于增进政治共识和深化政治交接，开展思想政治建设。要将学习贯彻中共十九大精神作为首要政治任务，学习习近平新时代中国特色社会主义思想和新型政党制度重要论述，学习全国“两会”及各民主党派全国代表大会精神，加强对民主党派干部队伍，特别是后备干部队伍的理论培训，努力提高民主党派干部的政治素质。要结合地方特色开展主题教育活动，比如今年可以中共“五一口号”发布70周年为契机，结合实际深入学习习近平总书记在“八八战略”实施15年之际对浙江工作作出的重要指示精神，举办围绕主题的座谈会、征文、演讲、文艺演出等，动员广大民主党派成员都参与到活动中来，持续不断深入开展学习，激发广大成员和干部自觉学习的内生动力，增强思想教育的实效。
2、加强行政能力培训。要针对党外干部理论知识丰富和学有专长，但行政实践经验欠缺的特点，对党外干部加强领导方法和行政管理等方面的知识培训，提高其驾驶大局、科学决策的能力，协调关系、化解矛盾的能力，团结力量、凝聚人心的能力，运筹帷幄、处理事物的能力。《意见》提出，要加大党外干部实践锻炼力度，推动各种实践锻炼形式制度化、规范化。“将党外干部纳入党政领导干部交流总体安排”，特别是要把更多的党外后备干部纳入干部整体培养锻炼规划。一方面，民主党派要利用自己的资源和平台，创造机会让后备干部多参加党派内的各类参政议政、社会服务、民主监督等活动，提高履职能力；另一方面，统战部门协同组织部门将党外后备干部与中共后备干部一同安排培养锻炼，根据党外后备干部的业务优势，协调上级或其他部门，增加其在不同岗位挂职、交流的机会，丰富其锻炼的台阶和范围，使党外干部的培养锻炼常态化。
（三）创新机制，畅通出口，促进民主党派新老交替正常进行
1、创新民主党派干部选拔机制。选拔党外干部既要坚持党的干部标准，又要体现照顾同盟者利益的原则，注重贯彻党的统战政策，做到原则性与灵活性相结合。这就要在坚持政治标准的前提下，强调主要看本质、主流、代表性和发展潜力，破除论资排辈、求全责备甚至与中共干部相提并论的做法。调动民主党派选人用人的积极性。建立中共党委统战部门、组织部门和党派联动的党外干部培养、选拔、使用制度。使民主党派对其干部培养、选拔、使用有充分的话语权。对民主党派干部的使用，建立首先由民主党派推荐，再由中共党委统战和组织部门考察决定的工作程序，形成一种既能充分体现党管干部又能体现民主党派组织独立性的党派干部选拔机制。
2、完善民主党派机关建设。充分考虑到基层党派规模扩大、人数众多的现实，将民主党派机关建设向基层延伸，仿效地方市委会的做法，为绝大多数基层党派配备体制内专职干部。完善基层民主党派机关设置，赋予基层民主党派机关更多的权限，可通过在机关设置副科实职岗位的做法，加强对基层党派的各方面建设。加快民主党派机关干部的培养和流动，重视党派机关干部的培训、挂职、交流、晋职等，将民主党派机关打造成培养民主党派干部的正常平台。积极在党派内物色合适的后备干部充实到民主党派机关干部队伍中来，通过人员的循环更替加大后备干部建设力度。
（四）加强管理，全面加强后备干部素质能力
1、建立思想工作汇报制度。定期汇报。后备干部要定期向所在单位党组织和本党派组织汇报自己的思想、工作和学习情况，每年对自己工作进行总结，形成书面材料，从而有利于组织上对其作出正确的评价。跟踪考察。对后备干部每年要进行一次跟踪考察，在学习培训、挂职锻炼结束后，要进行实地考察。同时组织群众开展民主评议活动，从而增强后备干部的自我锻炼意识与自律意识。进一步完善动态管理制度。动态管理。要建立和完善优胜劣汰机制，坚持对那些政治思想、廉洁从政方面出现问题的，本职工作实绩不突出、所在单位评价不高的，群众意见较大、对党务工作热情不高的后备干部，及时进行调整，同时及时补充各方面表现突出的优秀人才进入后备干部队伍，使后备干部队伍始终充满生机和活力。
2、加大后备干部推荐力度。经过培养、锻炼和考核，符合条件的后备干部，要积极争取中共党委的支持和帮助，及时向有关部门作出推荐。要实现后备干部推荐安排的经常化、制度化和程序化，减少随意性。民主党派各级组织要对后备干部，予以关心和爱护，经常进行沟通、交流、经常对这些后备干部所在单位进行走访，就干部的工作表现、工作能力、工作业绩等与所在单位党委进行交流，及时掌握他们的工作情况和思想动态，并把他们参加党派各项活动的情况反馈给所在单位，以增进了解和沟通，加强对后备干部的培养和推荐。
（本文获2018年度民建省委会理论研究优秀结项成果二等奖）
一、加强基层民主党派后备干部队伍建设的重要意义
（一）基层民主党派后备干部的内涵
我国的民主党派是在特定历史条件下形成的、除执政党以外的八个民主党派的统称。民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是进步性和广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党。作为具有政治地位的参政党，民主党派必然要有自己的干部队伍。据中南财经政法大学马克思主义学院朱书刚教授的看法，民主党派干部从总体上可分为：“一是各级领导班子，即民主党派从中央到地方组织的领导班子；二是各级机关干部，即民主党派从中央机关到地方组织机关的专职干部；三是担任社会职务的干部，即各级人大代表、政协委员，在人大、政府及政府工作部门、政协、司法机关、国有企业事业单位担任县处级（或相当于县处级）以上职务的干部。” 因为体制和成员构成等因素，民主党派的干部队伍不同于中共的干部队伍，除了纳入公务员序列的各级领导，还包括体制外人士，而这类人员中的优秀分子往往被给予担任党派内部各级组织的班子成员或政协委员、人大代表等政治安排。这个定义比较全面囊括了民主党派干部的各类组成，但是在组织层级上却忽略了基层（县市）民主党派的干部队伍存在。基层（县市）民主党派的干部队伍同样可以分为这三类。而在此基础上，暂时没有进入民主党派领导班子或没有担任社会职务，但年富力强、热心党派工作和多党合作事业、发展前景较好，被民主党派组织及党委组织部门列为重点考察对象储备的年轻党派成员就是党派的后备干部。从广义上说，后备干部包括：一是选送到人大、政府、政协、司法、企事业单位担任实职的后备干部；二是作政协委员、人大代表等政治安排的后备干部；三是本党派组织各级班子成员的后备干部。而从组织部门和统战部门在政治选拔中的实际操作来说，狭义的后备干部就是指体制内的、纳入实职考察对象的党派成员。而具体到基层（县市），则主要是党派内列入副科、正科或副县培养对象的干部。
（二）加强基层民主党派后备干部队伍建设的紧迫性
民主党派基层组织是民主党派的基础和细胞，是民主党派在基层落实民主监督、参政议政、社会服务等各项工作的重要基地，也是民主党派联系基层广大群众的前沿阵地。基层民主党派在县、市、区有着非常重要的政治意义，但是在我国多党合作事业的长期发展过程中也逐渐确定了民主党派组织发展“三个为主”的方针，即“坚持以协商确定的范围和对象为主，坚持以大中城市为主，以有一定代表性的人士为主”。从这个意义上讲，基层（县市）并非党派发展的重点区域，所以尽管当前基层民主党派人数规模不断扩大，组织上有了长足的发展，但是自身建设特别是后备干部队伍建设还是多有不足，不仅跟不上基层（县市）党派实现自身的现实需求，也难以有效满足党委部门对基层（县市）党派的要求。
实践证明，民主党派的战斗力和影响力主要看党派的领导班子，而领导班子的队伍建设和新老更替关键在于是否有一支人员充足、年富力强、充满活力的后备干部队伍。2012年2月，中共中央印发《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》，强调要深刻认识加强新形势下党外代表人士队伍建设的重要性和紧迫性，对加强和改善党外代表人士队伍建设等提出了明确的要求。在新的历史条件下，为了深化政治交接，让多党合作事业薪火相传，我们必须高度重视基层民主党派和基层民主党派后备干部队伍建设，通过进一步加强党派自身建设，来促进中国特色政党制度稳步发展。
二、瑞安市民主党派后备干部发展现状
瑞安市地处东南沿海，是温州市代管县级市。户籍总人口120余万人，流动人口近60万人。1987年瑞安市被国务院确定为首批14个沿海经济开发区之一，为中国农村综合经济实力百强县（市）之一、浙江省小康县（市）、浙江省重要的现代工贸城市和历史文化名城。2017年，瑞安市被命名国家卫生城市并入选为第五届全国文明城市。瑞安是经济大市，也是统战大市。民盟瑞安市支部于1985年成立，民建瑞安市支部、九三学社瑞安市支部于1987年成立，农工党瑞安市支部于1988年成立，民进瑞安市支部于1989年成立，民革瑞安市支部于1998年成立，目前瑞安有6个民主党派以及无党派人士联谊会等4个统战团体，分别是民革瑞安市基层委员会、民盟瑞安市委会、民建瑞安市基层委员会、民进瑞安市基层委员会、农工党瑞安市基层委员会、九三学社瑞安市委会，共计各类统战人员1235人。实职安排方面，副县级领导干部6人，正科级领导干部7人，副科级领导干部28人，政治安排方面，省、温州市、瑞安市各级人大代表、政协委员378人。民建瑞安市基层委员会现有会员139人，其中实职安排方面副县级领导干部1人，正科级领导干部1人，副科级领导干部2人。政治安排方面温州、瑞安两级政协委员23人，人大代表3人。党派内现有非公经济代表人士46人，政府机关、事业单位34人。
三十年来，瑞安市民主党派工作取得了长足的进步，特别是在完善党派组织建设和加强后备干部队伍建设方面取得了卓有成效的成绩。
（一）各级组织重视后备干部队伍建设工作。一是建立完善市级领导干部联系党外代表人士和党外后备干部制度，将党外干部纳入全市干部调整统筹。二是明确统战部门和组织部门的分工职责，完善后备干部物色、选拔、考察、培养、安排等相关制度，形成了相关管理规范。三是建立完善后备干部队伍人才库，根据党派类别、学历专业及年龄梯次动态更新名单。四是强化党派自身建设的主体作用。推进党派工作制度化、规范化建设，为6个民主党派和4个统战团体都配备了专门的办公场所，设置正式机关，还为除民革以外的其他5个党派配齐正式在编公职人员，每个党派1个行政编制。
（二）“四个结合”推进后备干部队伍建设。一是与党派新成员发展相结合。各党派都有意识在发展新成员时就主动积极物色、储备有能力、有担当、有发展潜力的后备人才，统战部也提前介入进行指导，帮助一起考察政治过硬、作风优良的党外人士加入民主党派；二是与培训学习、挂职锻炼相结合。近几年安排11名党外干部参加市委中青班，借助社会主义学院培训党外代表人士、新成员及骨干成员286人。选派了70名党外干部参加基层锻炼，安排3名科级党外干部到温州市直单位挂职锻炼，7名干部到群团挂兼职副职；三是与履行参政党职能相结合。创造条件、提供机会，让后备干部参与党派内参政议政、社会服务等各项工作，在组织内担任一定职务，在实践中得到锻炼；四是人才培养与积极推荐相结合。对已经列为党外后备干部名单的人选，利用各种机会积极向政府部门、群团推荐。
（三）后备干部队伍结构趋于合理。从2017年瑞安市党外后备干部名单来看，总人数78名，呈现出几个特点：一是年龄结构明显改善。小于30周岁31人，30-35周岁27人，35-40周岁16人，40周岁以上4人，年轻化趋势比较明显；二是文化水平有所提高。大专7人，大学64人，硕士研究生7人，学历水平明显提高；三是结构分布趋于合理。78名干部分别来自政府各组成部门、公检法、群团、党派机关和乡镇，其中男38人，女40人，约略各占50%，且女性略多于男性。
三、基层民主党派后备干部队伍建设存在的问题
从瑞安市各民主党派后备干部队伍建设来看，基层民主党派后备干部队伍建设成绩可圈可点，但是不可否认，党派干部不论是培养选拔还是推荐使用方面都还存在着很大的问题。
（一）受组织发展限制，后备人才储备不足。
民主党派素有“人才库”“智囊团”之称，但这种人才优势如今大有弱化趋势，主要体现在：
1、新会员发展来源单一。随着国家人才战略实施、《国家中长期人才发展规划纲要》的颁布，中国共产党在知识分子队伍、新的社会阶层队伍发展党员的力度加大，而民主党派受发展界别、“三个为主”原则的限制，造成党派人才来源渠道有限，类型单一，比起执政党的人才库队伍相对薄弱。比如在瑞安，6个民主党派发展对象在考察阶段经常发现有重复，这一方面说明党派之间人才竞争激烈，另一方面也说明党派的人才来源匮乏。
2、过分注重培养“旗帜性人物” 。重点培养“旗帜性人物”，在特定的历史时期，缓解了民主党派各级组织领导干部和党外干部紧缺的矛盾，加快了多党合作和政治协商制度建设的步伐，在民主党派发展史上具有重要的意义。但是随着基层民主党派不断发展壮大，继续沿用这种做法，也产生了不少弊端。党派不多的政治资源全都集中在“旗帜性人物”身上，势必会忽略党派成员整体素质的提高，忽略后备干部队伍的建设，而民主党派干部队伍后继乏人的矛盾无法得到缓解。同时，其他新入会的有参政议政愿望的会员在积极性受到挫伤时，也会逐渐对党派失去兴趣，客观上造成基层民主党派组织松散、思想涣散的局面。
3、整体年龄偏大，错过最佳培养时机。受“三个为主”的限制，加入民主党派的新成员普遍已经年满28周岁，而部分党派成员在专业上做出成绩，获得中高级职称或企业上一定规模，都已经是三四十岁。近年来各个民主党派在干部年轻化的方向上也做了大量努力，比如瑞安农工党、民盟等都破格吸纳了90后的成员，但是各个民主党派的成员整体年龄依然偏大。以前述2017年瑞安市党外后备干部名单为例，其中已加入各民主党派或统战团体的是35人，未加入任何党派的43人，已加入的平均年龄是36.5岁，未加入的平均年龄是30.6岁。
（二）有效机制缺位，后备干部培养缺乏力度
1、基层机关建设跟不上党派发展需要。机关建设是民主党派自身建设的重要组成部分，但是基层民主党派机关建设长期滞后，经费、人员、办公场所都没有体制保证。不少基层党派机关聘用年纪偏大的老会员（社员、党员）或刚出社会的大学生作为临聘人员，这些临聘人员流动性大，业务性不强，使得基层民主党派机关长期处于松散的状态，不利于党派的凝聚力和向心力建设，也不利于党派社会形象的塑造。瑞安市是浙江省内少数几个有为党派设置机关、配备体制内专职干部的县市，但是纳入公务员管理范畴的专职干部的业务提升和个人发展却没有得到有关部门足够的重视。由于专职干部始终定位为打杂角色，难以真正弥补基层党派班子成员大多为兼职的组织“缺陷”，这不仅造成人力资源的浪费，也造成党派机关发展的停滞，更无法进一步充分发挥党派机关在统筹基层党派各方面工作，促进党派自身发展方面的作用。
2、教育培养干部的手段途径有限。民主党派汇聚各行业的人才和佼佼者，但是成员们往往以专业见长，而无论是对世情、国情、党情、社情的了解，还是对参政党如何有效履行参政议政、民主监督等职能的理论素养都相对不足。帮助党派干部积累实践经验，提高“五种能力”是后备干部队伍建设的当务之急。但是基层党派在这方面并不尽如人意。学习教育方面，一般是上级党派组织的培训班和本级社会主义学院举办的培训班，很难有机会参加中共党校的人才培训班或一些专门的学习。碍于基层有限的资源，这些培训班知识更新乏力，缺乏系统性和针对性，新会员和骨干会员读一样的书，上一样的理论课。工作锻炼方面，以从事参政议政工作、党务工作为主，挂职锻炼、换岗交流的机会很少，而且基层一些以政治协商、民主监督为名的调研、座谈空有形式，缺乏实际的内容，参加人数不够时有“拉郎配”“凑人数”之嫌，难以真正起到对干部的锻炼培养。
3、干部推荐选拔机制不够健全。《党政领导干部选拔任用工作条例》是选任党政领导干部的主要党内法规。该条例在一般干部的选任政策上，对党内党外干部是一视同仁的，未对党外干部设其他条件或做特殊说明。这体现了中共对党外干部的高标准要求。然而党外干部有自身的成长规律和特殊性，一味按照该条例选拔党外人才显得过于求全责备，在实际运用过程中出现了很多问题。一是民主党派推荐后备干部的自主性不够。由于该制度的制定和实施都由中共党委部门掌握，再加上历史因素，我们可以看到至今从中央到基层，民主党派各级机关鲜少看到党派内部有关后备干部物色、培养、选拔、任用的文件，基层党派可以选择什么样的会员入会，但是会员特别是体制内会员入会以后的发展基层党派显然力不从心；二是统战和组织部门权责不够明晰。对于选拔任用党外干部，各级党委都提了一些要求，但是对于统战部和组织部究竟有哪些具体的职责和权利，并没有予以明确，在实际工作中容易产生矛盾，互相扯皮，不利于干部的选拔。
（三）个别领导统战意识不强，影响后备干部队伍的建设。
从外围来说，统战部门在党外后备干部发展上缺少创新思维，一味沿用惯用的思路和方法，把重点放在旗帜性人物或重点人物，搞突击提拔，而忽视整个后备干部队伍建设的规范化、制度化。另一方面，一些部门的领导对民主党派工作认识不够、支持不够，甚至错误地以为可有可无，当党派活动与后备干部的本职工作发生冲突时，部分单位不能予以理解和支持，导致一些党外人士不愿意加入民主党派，也影响了后备干部参加党派活动的积极性和热情，同时极大地影响了后备干部队伍建设。
从内部来说，部分民主党派领导怀有“恋栈”情绪，呆在班子里不出去，影响了新老更替的速度；同时由于党派的干部队伍建设缺乏制度保障，容易受到人为因素的影响，一些重点人物、旗帜性人物对个人的发展具有超乎一般的影响，当班子不能严格按照党的干部“四化”标准选拔人才，而是要论资排辈、平衡关系、对号入座，甚至部分人为了个人私利妨碍人才脱颖而出时，整个民主党派的后备干部队伍建设工作就会难以顺利进行。
四、加强基层民主党派后备干部队伍建设的几点建议
加强基层民主党派后备干部队伍建设是一项系统性、长期性的工程。在新的历史条件下，还可能需要做一些顶层设计的调整，固有观念的更新，工作思路的创新等等。具体建议如下：
（一）拓宽思路，合理规划，建立丰富充足的人才队伍
1、提高干部队伍建设科学化水平。由于历史原因，在基层民主党派组织初创时期人员组织都较松散，干部队伍还不成熟。在相当长一段时间内，民主党派干部的提拔都缺乏系统性、科学性，导致民间出现了“无知少女”的说法，意为“无党派、知识分子、少数民族、女性”的干部更好提拔，也有一些有心人士将民主党派当成政治投机的跳板，严重影响了民主党派的社会形象，不利于民主党派凝聚力和影响力的提升。建设民主党派后备干部队伍必须以科学发展观为指导，做好总体规划。要切实贯彻《意见》等相关文件的精神，在中共党委把“党外代表人士后备队伍建设纳入人才和干部队伍建设总体规划”的同时，各民主党派，特别是基层也要根据自身优势和特点，制定和实施人才和干部队伍建设总体规划，推进党外代表人士队伍建设制度化、规范化和程序化。
2、适当调前党外选才的起点。切实贯彻“把一部分优秀人士留在党外”的政策，为民主党派留出适当空间。根据党外干部成长起点晚，开始物色培养时年龄偏大的总体特点，支持民主党派创新发展思路，调整民主党派发展成员和物色人才的政策措施。鉴于中共在大学本科阶段就开始大规模发展党员、培养后备干部，基层可适度允许民主党派将选才范围拓展到刚参加工作的人员中，“注重特色年轻人才、及早发现、及时培养”，适度和有序探索在基层发展民主党派新成员、培养年轻干部，并在总结经验的基础上进行推广。
3、建立后备干部人才队伍库。要根据新时代中国特色社会主义新形势下基层统战工作的需要和民主党派加强自身建设的客观要求，对党务工作、参政议政所需领导干部进行科学的调查预测，确定后备干部总数，建立一支以不同层次、不同年龄的党政后备干部为主线，以不同类别的专业人才为补充的后备干部队伍。分门别类兼顾梯次层级发展党派内各类后备干部人才队伍。既要有党政领导型人才，又有经济管理型人才；既有适应政府工作的人才，又有适应党务工作的人才；既要有拟任较高级别领导职务的后备人才，还有拟任一般级别领导职务的后备人才；既要有近期可使用的“应用型”人才，也要有面向未来的“储备型”人才。
（二）加强教育，拓宽途径，全面提升后备干部的素养
1、夯实共同思想基础。要着眼于增进政治共识和深化政治交接，开展思想政治建设。要将学习贯彻中共十九大精神作为首要政治任务，学习习近平新时代中国特色社会主义思想和新型政党制度重要论述，学习全国“两会”及各民主党派全国代表大会精神，加强对民主党派干部队伍，特别是后备干部队伍的理论培训，努力提高民主党派干部的政治素质。要结合地方特色开展主题教育活动，比如今年可以中共“五一口号”发布70周年为契机，结合实际深入学习习近平总书记在“八八战略”实施15年之际对浙江工作作出的重要指示精神，举办围绕主题的座谈会、征文、演讲、文艺演出等，动员广大民主党派成员都参与到活动中来，持续不断深入开展学习，激发广大成员和干部自觉学习的内生动力，增强思想教育的实效。
2、加强行政能力培训。要针对党外干部理论知识丰富和学有专长，但行政实践经验欠缺的特点，对党外干部加强领导方法和行政管理等方面的知识培训，提高其驾驶大局、科学决策的能力，协调关系、化解矛盾的能力，团结力量、凝聚人心的能力，运筹帷幄、处理事物的能力。《意见》提出，要加大党外干部实践锻炼力度，推动各种实践锻炼形式制度化、规范化。“将党外干部纳入党政领导干部交流总体安排”，特别是要把更多的党外后备干部纳入干部整体培养锻炼规划。一方面，民主党派要利用自己的资源和平台，创造机会让后备干部多参加党派内的各类参政议政、社会服务、民主监督等活动，提高履职能力；另一方面，统战部门协同组织部门将党外后备干部与中共后备干部一同安排培养锻炼，根据党外后备干部的业务优势，协调上级或其他部门，增加其在不同岗位挂职、交流的机会，丰富其锻炼的台阶和范围，使党外干部的培养锻炼常态化。
（三）创新机制，畅通出口，促进民主党派新老交替正常进行
1、创新民主党派干部选拔机制。选拔党外干部既要坚持党的干部标准，又要体现照顾同盟者利益的原则，注重贯彻党的统战政策，做到原则性与灵活性相结合。这就要在坚持政治标准的前提下，强调主要看本质、主流、代表性和发展潜力，破除论资排辈、求全责备甚至与中共干部相提并论的做法。调动民主党派选人用人的积极性。建立中共党委统战部门、组织部门和党派联动的党外干部培养、选拔、使用制度。使民主党派对其干部培养、选拔、使用有充分的话语权。对民主党派干部的使用，建立首先由民主党派推荐，再由中共党委统战和组织部门考察决定的工作程序，形成一种既能充分体现党管干部又能体现民主党派组织独立性的党派干部选拔机制。
2、完善民主党派机关建设。充分考虑到基层党派规模扩大、人数众多的现实，将民主党派机关建设向基层延伸，仿效地方市委会的做法，为绝大多数基层党派配备体制内专职干部。完善基层民主党派机关设置，赋予基层民主党派机关更多的权限，可通过在机关设置副科实职岗位的做法，加强对基层党派的各方面建设。加快民主党派机关干部的培养和流动，重视党派机关干部的培训、挂职、交流、晋职等，将民主党派机关打造成培养民主党派干部的正常平台。积极在党派内物色合适的后备干部充实到民主党派机关干部队伍中来，通过人员的循环更替加大后备干部建设力度。
（四）加强管理，全面加强后备干部素质能力
1、建立思想工作汇报制度。定期汇报。后备干部要定期向所在单位党组织和本党派组织汇报自己的思想、工作和学习情况，每年对自己工作进行总结，形成书面材料，从而有利于组织上对其作出正确的评价。跟踪考察。对后备干部每年要进行一次跟踪考察，在学习培训、挂职锻炼结束后，要进行实地考察。同时组织群众开展民主评议活动，从而增强后备干部的自我锻炼意识与自律意识。进一步完善动态管理制度。动态管理。要建立和完善优胜劣汰机制，坚持对那些政治思想、廉洁从政方面出现问题的，本职工作实绩不突出、所在单位评价不高的，群众意见较大、对党务工作热情不高的后备干部，及时进行调整，同时及时补充各方面表现突出的优秀人才进入后备干部队伍，使后备干部队伍始终充满生机和活力。
2、加大后备干部推荐力度。经过培养、锻炼和考核，符合条件的后备干部，要积极争取中共党委的支持和帮助，及时向有关部门作出推荐。要实现后备干部推荐安排的经常化、制度化和程序化，减少随意性。民主党派各级组织要对后备干部，予以关心和爱护，经常进行沟通、交流、经常对这些后备干部所在单位进行走访，就干部的工作表现、工作能力、工作业绩等与所在单位党委进行交流，及时掌握他们的工作情况和思想动态，并把他们参加党派各项活动的情况反馈给所在单位，以增进了解和沟通，加强对后备干部的培养和推荐。
（本文获2018年度民建省委会理论研究优秀结项成果二等奖）
