提升人民政协民主监督实效的几点思考
发布时间：2019-02-25 00:00:00
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作者： 郑月斋 谢小兵
民主监督是人民政协三大职能之一。政协民主监督与党内监督、法律监督、行政监督、舆论监督、群众监督等结合，构成我国社会主义监督体系。作为非权力性监督，民主监督主要通过提出建议和批评的方式，协助党和国家机关改进工作，提高工作效率，克服官僚主义。习近平总书记指出：“共产党各级党委要重视和支持人民政协事业发展，把人民政协政治协商作为重要环节纳入决策程序，会同政府、政协制定实施协商年度工作计划，对明确规定需要协商的事项必须经协商后提交决策实施。要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”
一、政协民主监督的性质定位
在人民政协的三项职能中，民主监督具有特殊重要意义。中共十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视政协民主监督工作。十八届三中全会《决定》、中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、中共中央办公厅《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，都对推进人民政协民主监督制度化、规范化、程序化作出了明确部署。其中，《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（以下简称《意见》）是党中央发布的第一个关于人民政协民主监督的专门文件，是新时代做好人民政协民主监督工作的经验总结、理论概括和制度创新，对提升民主监督实效具有重要意义。
深刻理解人民政协民主监督的性质定位，是人民政协开展民主监督的基础。《意见》指出，人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。这是《意见》对人民政协民主监督作出的明确定义，蕴含了人民政协民主监督的性质定位。这表明，政协民主监督坚持党的领导是政治原则，协商式监督是政协民主监督的主要形式。政协民主监督必须坚持中国共产党的领导，是由中国特色社会主义本质特征和共同思想政治基础决定的。政协民主监督主要是依托人民政协协商民主的重要平台和载体，充分发挥各参加单位及政协委员的积极性、主动性，在广泛深入调研的基础上，通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情民意等形式，就有关问题提出批评性意见和建议。
二、政协民主监督中存在的问题
近年来，各地政协积极探索民主监督的有效途径和方式方法，取得了一定成绩。但在工作实践中，民主监督仍然是弱项，“协商容易监督难”现象还较为普遍，民主监督工作存在一些需要解决的问题。
1、对民主监督认识不清。
不少人认为监督没有用，怕别人说越权越位、多管闲事。往往碍于情面，提点建设性建议，不愿提批评意见。提出问题容易，解决问题难。监督下级可以，监督同级或上级难。开展民主监督的力度不大、底气不足。有的党政部门的领导，对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度认识片面或理解不深，认为政协监督不是权力约束，无须认真对待。甚至有个别领导对政协的监督有抵触，认为政协监督是对其工作表现的否定。基于此，作为被监督者的党政部门及其领导对民主监督的意见和批评往往停留在表面接纳、消极应付的层面。非约束性和合作性本来是民主监督的优势，然而，由于被监督者的消极应付，这一优势反而成为制约其实效性的重要因素。
2、民主监督的水平不高。
对如何加大民主监督的力度研究不够，工作创新不多，对政协委员民主监督积极性的调动缺少有效办法，一些委员的民主监督意识淡化，有的甚至长时间不能提供一件提案和一条社情民意信息。由于政协委员履历不同、专业各异，对民主监督的内在关系和规律不了解，不能很好把握民主监督的尺度，提出的意见没有全局性，提出的建议没有操作性，不能引起党政机关及工作人员的重视。提出的批评意见不够深、不够实、不够规范，未能达到履行民主监督职能的要求，同时对如何加强民主监督缺乏研究和总结，工作创新不足。这些问题的存在，导致监督参与主体或尽量避免涉及民主监督工作，或将民主监督工作形式化，即使提出批评意见，也刻意以建设性意见的方式极为婉转地进行表达。同时，对涉及地方党政机关及主要领导的决策思想、领导方式、工作作风和重大决策等深层次问题讳莫如深。由于政协民主监督的实现依赖于监督主体的真知灼见以及批评意见的权威性和影响力，监督参与主体的不愿、不敢和不善监督，无疑使民主监督的有效性大打折扣。
3、反馈机制还未健全。
党政部门对政协民主监督的意见和建议，在沟通、反馈机制上还需要进一步完善。政协民主监督在政协章程及有关文件上有原则性体现，在具体操作上存在较大的随意性。如，有的具有公务员身份的政协委员，往往出现自己提出的批评建议自己办的现象，使民主监督成了“空循环”。还有个别党政部门对民主监督提出的批评性意见和建议表面重视，实际轻视；口头重视，行动轻视；重答复，轻落实；满足于过得去，能应付，较少考虑根据意见真正整改。对政协民主监督的性质、特点、内容和形式，虽然在党的文件、政协章程中有一些原则规定和阐述，但缺乏更为详细的实施细则和执行标准，实际操作起来比较困难，特别是制约机制和保障机制的不健全，难免会出现随意性的现象，民主监督常陷于“说了白说”“可有可无”的窘境。
三、提升政协民主监督实效的几点思考
人民政协民主监督不仅是发展社会主义民主政治、完善社会主义民主制度、推进中国特色社会主义政治发展道路的必然要求，而且也是决胜全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国的重要条件。认真履行民主监督职能，加大民主监督力度，提高民主监督质量，是政协适应新形势、履行职能的必然要求。习近平总书记在《庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中明确指出，“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”在新时代背景下，必须切实提高对政协民主监督重要性的认识，通过各种途径提升政协民主监督实效。
1、提高对政协民主监督重要性的认识。
要增强政协委员的监督意识和参与意识，实现从“软任务”向硬要求的转变。加大民主监督的宣传力度，广泛宣传民主监督的成效，增强政协组织和政协委员履行民主监督职能的责任感。引导党政部门正确认识民主监督作用，增强自觉接受民主监督的意识，积极配合政协实施好民主监督。
2、健全评议和反馈制度。
有选择地对一些行政部门或司法部门，通过现场视察、听取汇报、收集社情民意等方式，进行面对面的协商评议、提出批评建议，并以政协组织的名义送达党委、政府。要落实每年对1-2个党政部门或窗口行业单位的专项民主评议，与被评议单位做好沟通，使其配合政协开展调研、视察。建立民主监督反馈机制，对人民政协履行民主监督职能时提出的提案、建议案、专题报告、社情民意等，党政相关部门必须在一定时间内给予答复，及时反馈办理情况。
3、拓宽民主监督的渠道。
在充分运用传统监督方法的基础上，不断探索民主监督新渠道，将视察督查、提案督办、民主评议等政协监督形式与专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商更加灵活有效地结合起来。充分发挥特邀监督员、特约陪审员、特约审计员等各类监督员的作用，把民主监督与组织监督、舆论监督结合起来，更好地履行民主监督职责。积极以反映社情民意方式开展民主监督，把分散的批评意见汇总为某个群体或某个方面的监督建议，充分反映群众诉求。
4、选准监督的切入点。
在监督议题的选择上，要着眼于有关法律法规的贯彻执行和党委政府重要决策部署的落实情况，着眼于党政部门履行职责、政务公开、勤政廉政等情况，着眼于人民群众反映强烈问题的改进情况。既要选择经济社会发展中综合性、全局性、前瞻性的问题作为监督题目，又要把群众呼声和要求作为第一信号，把群众最需要解决的问题作为第一选择。
5、提高政协委员监督水平。
民主监督的效果优劣，与政协委员所提意见建议的质量直接相关。因此，提高政协委员素质，提升履职能力水平是增强监督实效的基础。要按照懂政协、会协商、善议政的要求，多渠道提高政协委员素质，引导鼓励委员大胆开展民主监督活动，不断提高议政监督能力，增强民主监督的实效。作为政协委员，要具有强烈的政治责任感和使命感，克服畏难情绪、怕得罪人、怕越位添乱的消极态度和监督也就“意思意思一下”的消极思想，敢于担当，敢于负责，敢于作为，勇于拿起民主监督武器，认真履行政协章程赋予的职责，敢于讲真话、建诤言、道实情，避免走过场，搞形式，及时反映民情民意，勇于提出建议和批评，帮助查找不足，促进问题的解决和落实，推动各项改革发展举措落到实处。
6、加大宣传培训力度。
增强政协民主监督意识，既要针对党政领导干部，也要针对政协工作者和政协委员。一是要加大培训力度，通过各级党校、行政学院、社会主义学院加强对党委、政府和其他工作部门干部的培训，特别是要提高地方党政主要领导干部对政协民主监督重要性和优势的认识，提高政协委员参与民主监督的政治敏锐性、联系群众的能力以及观察问题的能力；二是在民主监督过程中，要通过各种方式和场合讲清楚民主监督是“发扬民主、实事求是、注重实效”的合作型监督，其内容是职能部门的工作，对事不对人，目的完全在于促进有关部门工作的改善；三是要拓展宣传广度和深度，尤其是围绕改善民生的重要事项，把政协为群众解决最关心的利益问题作为重点进行宣传，同时充分挖掘政协委员、民主监督小组和监督员在履行监督职能中的亮点，以激发政协委员参与民主监督的主动性。
7、增强民主监督与其它监督方式的合力。
政协民主监督与党内监督、法律监督、舆论监督等监督形式既相互独立，又彼此紧密相连，有很强的互补性。在充分发挥各自作用的基础上实现监督形式的有机结合，促进监督功能的优势互补，才能使监督工作的整体效能实现最大化。因此，要加强政协与其他监督工作部门的合作，尤其要加强与党委和政府监督机构以及新闻媒体的联系，形成监督的合力。为此，一要建立信息沟通共享机制。政协通过建立资源共享机制，与党委、政府、人大和社会各界沟通信息，及时了解各方面的信息；二要加强对口联系工作机制，形成与党委、政府、人大之间固定的联系渠道，互相列席对方的工作会议，互相通报监督工作的进展情况；三要建立政协监督与新闻媒体的舆论监督的联动机制，克服两者各行其道、互不相干的情况，树立协同共进、相互支持的意识，共同推进政协民主监督积极稳妥、扎实有效地进行。
一、政协民主监督的性质定位
在人民政协的三项职能中，民主监督具有特殊重要意义。中共十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视政协民主监督工作。十八届三中全会《决定》、中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、中共中央办公厅《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，都对推进人民政协民主监督制度化、规范化、程序化作出了明确部署。其中，《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（以下简称《意见》）是党中央发布的第一个关于人民政协民主监督的专门文件，是新时代做好人民政协民主监督工作的经验总结、理论概括和制度创新，对提升民主监督实效具有重要意义。
深刻理解人民政协民主监督的性质定位，是人民政协开展民主监督的基础。《意见》指出，人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。这是《意见》对人民政协民主监督作出的明确定义，蕴含了人民政协民主监督的性质定位。这表明，政协民主监督坚持党的领导是政治原则，协商式监督是政协民主监督的主要形式。政协民主监督必须坚持中国共产党的领导，是由中国特色社会主义本质特征和共同思想政治基础决定的。政协民主监督主要是依托人民政协协商民主的重要平台和载体，充分发挥各参加单位及政协委员的积极性、主动性，在广泛深入调研的基础上，通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情民意等形式，就有关问题提出批评性意见和建议。
二、政协民主监督中存在的问题
近年来，各地政协积极探索民主监督的有效途径和方式方法，取得了一定成绩。但在工作实践中，民主监督仍然是弱项，“协商容易监督难”现象还较为普遍，民主监督工作存在一些需要解决的问题。
1、对民主监督认识不清。
不少人认为监督没有用，怕别人说越权越位、多管闲事。往往碍于情面，提点建设性建议，不愿提批评意见。提出问题容易，解决问题难。监督下级可以，监督同级或上级难。开展民主监督的力度不大、底气不足。有的党政部门的领导，对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度认识片面或理解不深，认为政协监督不是权力约束，无须认真对待。甚至有个别领导对政协的监督有抵触，认为政协监督是对其工作表现的否定。基于此，作为被监督者的党政部门及其领导对民主监督的意见和批评往往停留在表面接纳、消极应付的层面。非约束性和合作性本来是民主监督的优势，然而，由于被监督者的消极应付，这一优势反而成为制约其实效性的重要因素。
2、民主监督的水平不高。
对如何加大民主监督的力度研究不够，工作创新不多，对政协委员民主监督积极性的调动缺少有效办法，一些委员的民主监督意识淡化，有的甚至长时间不能提供一件提案和一条社情民意信息。由于政协委员履历不同、专业各异，对民主监督的内在关系和规律不了解，不能很好把握民主监督的尺度，提出的意见没有全局性，提出的建议没有操作性，不能引起党政机关及工作人员的重视。提出的批评意见不够深、不够实、不够规范，未能达到履行民主监督职能的要求，同时对如何加强民主监督缺乏研究和总结，工作创新不足。这些问题的存在，导致监督参与主体或尽量避免涉及民主监督工作，或将民主监督工作形式化，即使提出批评意见，也刻意以建设性意见的方式极为婉转地进行表达。同时，对涉及地方党政机关及主要领导的决策思想、领导方式、工作作风和重大决策等深层次问题讳莫如深。由于政协民主监督的实现依赖于监督主体的真知灼见以及批评意见的权威性和影响力，监督参与主体的不愿、不敢和不善监督，无疑使民主监督的有效性大打折扣。
3、反馈机制还未健全。
党政部门对政协民主监督的意见和建议，在沟通、反馈机制上还需要进一步完善。政协民主监督在政协章程及有关文件上有原则性体现，在具体操作上存在较大的随意性。如，有的具有公务员身份的政协委员，往往出现自己提出的批评建议自己办的现象，使民主监督成了“空循环”。还有个别党政部门对民主监督提出的批评性意见和建议表面重视，实际轻视；口头重视，行动轻视；重答复，轻落实；满足于过得去，能应付，较少考虑根据意见真正整改。对政协民主监督的性质、特点、内容和形式，虽然在党的文件、政协章程中有一些原则规定和阐述，但缺乏更为详细的实施细则和执行标准，实际操作起来比较困难，特别是制约机制和保障机制的不健全，难免会出现随意性的现象，民主监督常陷于“说了白说”“可有可无”的窘境。
三、提升政协民主监督实效的几点思考
人民政协民主监督不仅是发展社会主义民主政治、完善社会主义民主制度、推进中国特色社会主义政治发展道路的必然要求，而且也是决胜全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国的重要条件。认真履行民主监督职能，加大民主监督力度，提高民主监督质量，是政协适应新形势、履行职能的必然要求。习近平总书记在《庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中明确指出，“要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”在新时代背景下，必须切实提高对政协民主监督重要性的认识，通过各种途径提升政协民主监督实效。
1、提高对政协民主监督重要性的认识。
要增强政协委员的监督意识和参与意识，实现从“软任务”向硬要求的转变。加大民主监督的宣传力度，广泛宣传民主监督的成效，增强政协组织和政协委员履行民主监督职能的责任感。引导党政部门正确认识民主监督作用，增强自觉接受民主监督的意识，积极配合政协实施好民主监督。
2、健全评议和反馈制度。
有选择地对一些行政部门或司法部门，通过现场视察、听取汇报、收集社情民意等方式，进行面对面的协商评议、提出批评建议，并以政协组织的名义送达党委、政府。要落实每年对1-2个党政部门或窗口行业单位的专项民主评议，与被评议单位做好沟通，使其配合政协开展调研、视察。建立民主监督反馈机制，对人民政协履行民主监督职能时提出的提案、建议案、专题报告、社情民意等，党政相关部门必须在一定时间内给予答复，及时反馈办理情况。
3、拓宽民主监督的渠道。
在充分运用传统监督方法的基础上，不断探索民主监督新渠道，将视察督查、提案督办、民主评议等政协监督形式与专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商更加灵活有效地结合起来。充分发挥特邀监督员、特约陪审员、特约审计员等各类监督员的作用，把民主监督与组织监督、舆论监督结合起来，更好地履行民主监督职责。积极以反映社情民意方式开展民主监督，把分散的批评意见汇总为某个群体或某个方面的监督建议，充分反映群众诉求。
4、选准监督的切入点。
在监督议题的选择上，要着眼于有关法律法规的贯彻执行和党委政府重要决策部署的落实情况，着眼于党政部门履行职责、政务公开、勤政廉政等情况，着眼于人民群众反映强烈问题的改进情况。既要选择经济社会发展中综合性、全局性、前瞻性的问题作为监督题目，又要把群众呼声和要求作为第一信号，把群众最需要解决的问题作为第一选择。
5、提高政协委员监督水平。
民主监督的效果优劣，与政协委员所提意见建议的质量直接相关。因此，提高政协委员素质，提升履职能力水平是增强监督实效的基础。要按照懂政协、会协商、善议政的要求，多渠道提高政协委员素质，引导鼓励委员大胆开展民主监督活动，不断提高议政监督能力，增强民主监督的实效。作为政协委员，要具有强烈的政治责任感和使命感，克服畏难情绪、怕得罪人、怕越位添乱的消极态度和监督也就“意思意思一下”的消极思想，敢于担当，敢于负责，敢于作为，勇于拿起民主监督武器，认真履行政协章程赋予的职责，敢于讲真话、建诤言、道实情，避免走过场，搞形式，及时反映民情民意，勇于提出建议和批评，帮助查找不足，促进问题的解决和落实，推动各项改革发展举措落到实处。
6、加大宣传培训力度。
增强政协民主监督意识，既要针对党政领导干部，也要针对政协工作者和政协委员。一是要加大培训力度，通过各级党校、行政学院、社会主义学院加强对党委、政府和其他工作部门干部的培训，特别是要提高地方党政主要领导干部对政协民主监督重要性和优势的认识，提高政协委员参与民主监督的政治敏锐性、联系群众的能力以及观察问题的能力；二是在民主监督过程中，要通过各种方式和场合讲清楚民主监督是“发扬民主、实事求是、注重实效”的合作型监督，其内容是职能部门的工作，对事不对人，目的完全在于促进有关部门工作的改善；三是要拓展宣传广度和深度，尤其是围绕改善民生的重要事项，把政协为群众解决最关心的利益问题作为重点进行宣传，同时充分挖掘政协委员、民主监督小组和监督员在履行监督职能中的亮点，以激发政协委员参与民主监督的主动性。
7、增强民主监督与其它监督方式的合力。
政协民主监督与党内监督、法律监督、舆论监督等监督形式既相互独立，又彼此紧密相连，有很强的互补性。在充分发挥各自作用的基础上实现监督形式的有机结合，促进监督功能的优势互补，才能使监督工作的整体效能实现最大化。因此，要加强政协与其他监督工作部门的合作，尤其要加强与党委和政府监督机构以及新闻媒体的联系，形成监督的合力。为此，一要建立信息沟通共享机制。政协通过建立资源共享机制，与党委、政府、人大和社会各界沟通信息，及时了解各方面的信息；二要加强对口联系工作机制，形成与党委、政府、人大之间固定的联系渠道，互相列席对方的工作会议，互相通报监督工作的进展情况；三要建立政协监督与新闻媒体的舆论监督的联动机制，克服两者各行其道、互不相干的情况，树立协同共进、相互支持的意识，共同推进政协民主监督积极稳妥、扎实有效地进行。
