民主党派专项民主监督机制研究
——民主党派中央参与脱贫攻坚专项民主监督工作启示
发布时间：2019-02-25 16:56:52
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作者： 许连江
《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中明确，民主党派的基本职能有三项，即参政议政、民主监督和参加中国共产党领导的政治协商。一直以来，三项职能中民主监督职能被认为是弱项，没有固定的参与机制也没有好的平台，监督实效不强。2016年6月，中共中央要求各民主党派中央参与脱贫攻坚专项民主监督工作，这是民主党派民主监督机制和平台的创新。近两年来，各民主党派根据自身的特点，与联系的省份积极沟通，加强互动，在参与民主监督的同时开展具体帮扶活动，如此长期持续地对一项工作开展民主监督，对民主党派而言尚属首次，具有积极的影响和借鉴意义。本文力求从该项工作中挖掘民主党派民主监督的新模式，为提高各级民主党派监督实效提供依据和参考。
一、民主党派中央参与脱贫攻坚专项民主监督工作启示
（一）脱贫攻坚专项民主监督工作背景分析
“十三五”期间脱贫攻坚是一项战略性任务。习近平总书记在十八大以后就提出了精准扶贫的战略思想。2015年11月27日，中央扶贫开发工作会议提出了到2020年“确保农村贫困人口实现脱贫，确保贫困县全部脱贫摘帽”的目标。在十九大报告中，习近平总书记进一步提出明确要求：“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫，真脱贫。
民主党派作为参政党，参与党中央的中心工作使命必然。2015年7月25日，习近平总书记在中共中央召开的党外人士座谈会上强调，当前我国正处于全面建成小康社会决胜阶段，统一战线有能力有责任继续发挥重要法宝作用。2016年6月21日，中共中央统战部召开各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作启动会，中共中央政治局委员、中央统战部部长孙春兰出席会议并讲话，大家共同见证脱贫攻坚民主监督工作正式启动。
（二）脱贫攻坚专项民主监督工作借鉴意义分析
1.开创了民主监督的新形式。民主党派的民主监督从形式上讲没有固定的模式，一般来讲有座谈监督、视察监督、暗访监督、撰写监督建议书等形式，都有各自的优势和特点。而此次民主党派中央开展的专项民主监督较其他监督形式有很多的不同。一是时间长。此次专项民主监督从2016年6月开始到目前尚未结束，需要在扶贫攻坚任务完成后才能结束。二是目标单一。专项就是不为别的，就是为了脱贫这个单一的目标。三是力量集中。全国各民主党派共同参与，可以说是举各民主党派之力去完成既定的目标。充分体现了中国共产党领导的多党合作制度的优越性，发挥各党派优势，精准扶贫。
2.定义了民主监督的新内涵。传统意义上的民主监督一般不直接参与工作，只是对被监督对象在政策的执行、法律法规的遵守、目标进度的完成等方面开展调查并提出意见建议。往往是提过算数，民主监督流于形式的较多，起不到真正的作用。而此次专项民主监督最大的特点就是寓支持于监督之中，在可以参与的地方各民主党派直接参与协助工作，充分利用自身的优势开展帮扶，为当地的党委政府出谋划策，共同推进扶贫攻坚工作。在此基础上，对党委政府扶贫工作不力或工作方式方法有问题的地方给予监督。通过支持和监督两条腿走路，更好地为专项民主监督发挥实效提供基础。
3.明确了专项民主监督的基本方法。虽然专项民主监督工作是一项创新工作，但此次监督中央统战部高度重视，通过文件形式，基本明确了这项工作的基本内容和方法。中共中央统战部、国务院扶贫开发领导小组办公室出台了《关于支持各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作的实施方案》，文件中对民主党派开展脱贫攻坚民主监督的对口省份、监督内容、监督形式作了明确。其中八个民主党派分别对口8个扶贫重点省份。监督内容为6个方面，即贫困人口精准识别情况；贫困人口精准脱贫情况；贫困县摘帽情况；落实脱贫攻坚责任制情况；重大政策措施执行情况；扶贫资金项目管理使用情况。监督形式包括开展调查研究；提出意见建议；推荐本党派专家学者参加专项评估监督评估；加强日常联系；进行政策宣讲等五种形式。
（三）脱贫攻坚专项民主监督工作不足分析
1.监督工作制度不够细。各民主党派在对待此项工作时都高度重视，也第一时间成立了以党派主要领导为组长的工作组，并制定了较为详细的工作计划和工作制度。但由于扶贫攻坚以前尚未全面参与，经验上相对缺乏，而且鉴于各民主党派自身特点，想要在这项工作上全面发挥作用局限性较大。因此，在制定监督工作制度上还是存在着不够细的问题。如在调研方案、工作思路的确定等方面存在着隔靴搔痒、沉不下去的问题，对扶贫开发、脱贫攻坚等政策的把握还不够精准。
2.监督能力不够强。习近平总书记在中央统战工作会议重要讲话中指出，“要支持民主党派加强思想、组织、制度特别是领导班子建设，提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力。”虽然监督能力没有提，但这个其实是蕴含在这五个能力当中的。在此次专项民主监督工作中，许多地方也暴露了民主党派监督能力偏弱的问题。比如监督不够深，鉴于党派成员人才较为单一，基层工作经验不足，存在蜻蜓点水的问题。还有监督不够精，常常采取送钱送物的形式以社会服务代替扶贫监督。
3.环境不够优。这里所指的环境是指配合各民主党派开展专项民主监督的各级党委政府。由于党委政府对民主党派民主监督工作存在着重视程度不够的问题，往往被动应付，走过场。有些资料和工作也没有向民主党派真正公开，导致民主党派开展监督的积极性受挫，工作无法深入。从整个社会，包括扶贫群众对民主监督专项工作的态度来看，也存在冷热不均的情况，有些人对监督能否取得实效存有疑虑。
二、完善民主党派专项民主监督工作机制建议
（一）充分认识专项民主监督的重要性
1.专项民主监督是完善监督形式的重大创新。民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，它与其他监督形式一起，共同构成比较完备的监督体系，缺其不可。而专项民主监督的提出是民主党派开展民主监督重大形式创新。它改变了以往监督缺乏持续性，缺乏针对性的弊端，必定成为今后民主党派民主监督的主要形式。
2.专项民主监督是推动中心工作的有效方法。民主党派中央参与扶贫攻坚的专项民主监督给我们基层民主党派的民主监督提供了重要的参考，尤其是在助推本级党委政府中心工作方面提供了思路。一个阶段、一个时期党委政府肯定有其相对重要的中心任务和工作，比如杭州市政府筹办2022年亚运会这项任务就是现阶段的重点工作。如果杭州市各民主党派以此项工作为对象开展持续地专项民主监督，必然是推进工作的有效方法。
3.专项民主监督是保障监督实效的重要形式。专项民主监督不同于普通的民主监督，它有确定的时间目标和具体的监督任务，通过持续地监督来达到既定的目标。因此，民主党派通过开展专项民主监督的形式能够在较大程度上考量监督的实效性，更能体现民主党派与党委政府的目标一致，同心同行，体现更为行之有效的民主监督。
（二）明确专项民主监督的工作原则
1.坚持党的领导。中国共产党是领导我们事业的核心，多党合作必须在中共的领导下进行，当然也包括专项民主监督。哪些主题、哪些工作适合开展专项民主监督需要得到本级党委的认可和支持。我们如何开展专项监督，开展监督后成果怎么样，监督中遇到的问题有哪些，需要民主党派及时与党委汇报交流，听取指示意见，要将专项民主监督工作置于党委的领导之下。
2.坚持目标导向。专项民主监督就是要体现“专”，要将监督目标单一化，越到基层切口要越小，不要泛目标化的监督，这样容易将监督目标固定。比如亚运村建设，监督目标就是到某某时间保质保量完成建设任务，并合理配备配套设施，把亚运村科学的运转起来。
3.坚持持之以恒。持续不断的监督又是专项民主监督区别于其他民主监督的一项重要特征。因为监督的对象时间跨度长，如民主党派参与的扶贫攻坚专项民主监督，这项工作要到2020年才完成，因此，民主监督在今后这段时间内还需要持之以恒地监督。监督目标没有达到，监督就不会停止。因此，根据目标实现的路径，制定科学合理的监督计划显得非常重要。
4.坚持“督”“助”结合。从本次民主党派中央参与专项民主监督工作来看，各民主党派不仅对这些工作开展监督，还充分利用党派优势开展精准帮扶工作。由此可见，专项民主监督还要坚持的一个重要原则就是“督”“助”结合，即在监督的同时要利用党派优势参与到被监督工作中去，达到雪中送炭，共同推进工作的效果。
（三）专项民主监督具体工作机制建议
杭州市已经开展了如城中村改造和小城镇环境综合整治专项民主监督的尝试，效果明显。要发挥民主党派专项民主监督的重要作用，制定具体的工作规则或工作制度势在必行。具体建议从以下几个方面考虑：
1.专项民主监督的议题。专项民主监督议题的产生可以有两个途径。一个是本级党委要求，组织相关民主党派就某一项重要工作开展专项民主监督。另一个是民主党派本身主动请求党委参与本地中心工作的专项民主监督。无论哪种方式都应将专项民主监督的议题产生纳入到各级党委会议的议事日程，与民主党派协商确定下阶段的专项民主监督议题，一般一年确定1-2项。
2.专项民主监督的参与主体。专项民主监督的参与主体建议还是以8个民主党派为主。参与的过程中可以共同就一项议题开展专项民主监督，也可以单独就某一议题开展监督，还可以两个或多个民主党派在优势互补的前提下开展联合专项民主监督。
3.专项民主监督的工作形式。借鉴本次民主党派重点开展的专项民主监督，几种形式可以明确：（1）开展调查研究，尤其是在明确监督主题后要深入一线收集资料，掌握基本情况；（2）撰写监督建议。对定期走访调研发展的问题进行梳理，以专报的形式反映给党委政府和有关职能部门，明确意见建议的反馈和跟踪机制；（3）及时沟通交流。建立定期与职能部门的沟通交流机制，职能部门要将工作进展情况定期发送给民主党派，参与监督的民主党派也要定期上门走访，了解情况；（4）协助出谋划策。利用党派优势开展定向协助工作，如专家参与、政策宣传、后勤保障等等，已达到事半功倍的效果；（5）分阶段开展细化目标监督。专项民主监督需要一个周期，可以将总目标细分为多个阶段性目标开展节点性民主监督。
4.专项民主监督的目标管理与考核。专项民主监督因其有确定的目标，可以进行考核，建立奖惩机制。要以目标为导向，建立起对监督者和被监督者的考核机制，强化考核结果的运用。如考核评价好，工作推进顺利的，要在人事调动、奖金福利等方面给予一定的倾斜，增加民主党派参与专项民主监督的责任感和使命感，同时也提高被监督者支持民主监督的力度。
5.专项民主监督的总结与宣传。民主党派的专项民主监督毕竟还在尝试过程中，需要不断总结，不断完善。应当建立专项民主监督定期交流制度，由本级统战部门召集，各民主党派和被监督者参与，座谈交流，集思广益，共同解决专项民主监督过程中出现的问题。同时，要加强宣传，充分利用媒体报道专项民主监督工作成果，让各职能部门和广大群众都能接受和支持民主党派的专项民主监督工作，形成良好的社会氛围。
（本文获2018年度民建省委会理论研究优秀结项成果二等奖）
参考文献
[1]姚俭建 李 响.参政党民主监督与公共政策机制优化.上海市社会主义学院学报.2017年第6期.
[2]喻 旭.参政党脱贫攻坚民主监督工作实现路径研究.湖北省社会主义学院学报.2017年第5期.
[3]刘如梅 王国麟 杜怀亮.发挥统一战线在精准扶贫中的重要作用.贵州社会主义学院学报.2017年第3期.
[4]张少琴.做好脱贫攻坚民主监督工作为脱贫攻坚贡献党派力量.中央社会主义学院学报.2016年第10期.
一、民主党派中央参与脱贫攻坚专项民主监督工作启示
（一）脱贫攻坚专项民主监督工作背景分析
“十三五”期间脱贫攻坚是一项战略性任务。习近平总书记在十八大以后就提出了精准扶贫的战略思想。2015年11月27日，中央扶贫开发工作会议提出了到2020年“确保农村贫困人口实现脱贫，确保贫困县全部脱贫摘帽”的目标。在十九大报告中，习近平总书记进一步提出明确要求：“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫，真脱贫。
民主党派作为参政党，参与党中央的中心工作使命必然。2015年7月25日，习近平总书记在中共中央召开的党外人士座谈会上强调，当前我国正处于全面建成小康社会决胜阶段，统一战线有能力有责任继续发挥重要法宝作用。2016年6月21日，中共中央统战部召开各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作启动会，中共中央政治局委员、中央统战部部长孙春兰出席会议并讲话，大家共同见证脱贫攻坚民主监督工作正式启动。
（二）脱贫攻坚专项民主监督工作借鉴意义分析
1.开创了民主监督的新形式。民主党派的民主监督从形式上讲没有固定的模式，一般来讲有座谈监督、视察监督、暗访监督、撰写监督建议书等形式，都有各自的优势和特点。而此次民主党派中央开展的专项民主监督较其他监督形式有很多的不同。一是时间长。此次专项民主监督从2016年6月开始到目前尚未结束，需要在扶贫攻坚任务完成后才能结束。二是目标单一。专项就是不为别的，就是为了脱贫这个单一的目标。三是力量集中。全国各民主党派共同参与，可以说是举各民主党派之力去完成既定的目标。充分体现了中国共产党领导的多党合作制度的优越性，发挥各党派优势，精准扶贫。
2.定义了民主监督的新内涵。传统意义上的民主监督一般不直接参与工作，只是对被监督对象在政策的执行、法律法规的遵守、目标进度的完成等方面开展调查并提出意见建议。往往是提过算数，民主监督流于形式的较多，起不到真正的作用。而此次专项民主监督最大的特点就是寓支持于监督之中，在可以参与的地方各民主党派直接参与协助工作，充分利用自身的优势开展帮扶，为当地的党委政府出谋划策，共同推进扶贫攻坚工作。在此基础上，对党委政府扶贫工作不力或工作方式方法有问题的地方给予监督。通过支持和监督两条腿走路，更好地为专项民主监督发挥实效提供基础。
3.明确了专项民主监督的基本方法。虽然专项民主监督工作是一项创新工作，但此次监督中央统战部高度重视，通过文件形式，基本明确了这项工作的基本内容和方法。中共中央统战部、国务院扶贫开发领导小组办公室出台了《关于支持各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作的实施方案》，文件中对民主党派开展脱贫攻坚民主监督的对口省份、监督内容、监督形式作了明确。其中八个民主党派分别对口8个扶贫重点省份。监督内容为6个方面，即贫困人口精准识别情况；贫困人口精准脱贫情况；贫困县摘帽情况；落实脱贫攻坚责任制情况；重大政策措施执行情况；扶贫资金项目管理使用情况。监督形式包括开展调查研究；提出意见建议；推荐本党派专家学者参加专项评估监督评估；加强日常联系；进行政策宣讲等五种形式。
（三）脱贫攻坚专项民主监督工作不足分析
1.监督工作制度不够细。各民主党派在对待此项工作时都高度重视，也第一时间成立了以党派主要领导为组长的工作组，并制定了较为详细的工作计划和工作制度。但由于扶贫攻坚以前尚未全面参与，经验上相对缺乏，而且鉴于各民主党派自身特点，想要在这项工作上全面发挥作用局限性较大。因此，在制定监督工作制度上还是存在着不够细的问题。如在调研方案、工作思路的确定等方面存在着隔靴搔痒、沉不下去的问题，对扶贫开发、脱贫攻坚等政策的把握还不够精准。
2.监督能力不够强。习近平总书记在中央统战工作会议重要讲话中指出，“要支持民主党派加强思想、组织、制度特别是领导班子建设，提高政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力、解决自身问题能力。”虽然监督能力没有提，但这个其实是蕴含在这五个能力当中的。在此次专项民主监督工作中，许多地方也暴露了民主党派监督能力偏弱的问题。比如监督不够深，鉴于党派成员人才较为单一，基层工作经验不足，存在蜻蜓点水的问题。还有监督不够精，常常采取送钱送物的形式以社会服务代替扶贫监督。
3.环境不够优。这里所指的环境是指配合各民主党派开展专项民主监督的各级党委政府。由于党委政府对民主党派民主监督工作存在着重视程度不够的问题，往往被动应付，走过场。有些资料和工作也没有向民主党派真正公开，导致民主党派开展监督的积极性受挫，工作无法深入。从整个社会，包括扶贫群众对民主监督专项工作的态度来看，也存在冷热不均的情况，有些人对监督能否取得实效存有疑虑。
二、完善民主党派专项民主监督工作机制建议
（一）充分认识专项民主监督的重要性
1.专项民主监督是完善监督形式的重大创新。民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，它与其他监督形式一起，共同构成比较完备的监督体系，缺其不可。而专项民主监督的提出是民主党派开展民主监督重大形式创新。它改变了以往监督缺乏持续性，缺乏针对性的弊端，必定成为今后民主党派民主监督的主要形式。
2.专项民主监督是推动中心工作的有效方法。民主党派中央参与扶贫攻坚的专项民主监督给我们基层民主党派的民主监督提供了重要的参考，尤其是在助推本级党委政府中心工作方面提供了思路。一个阶段、一个时期党委政府肯定有其相对重要的中心任务和工作，比如杭州市政府筹办2022年亚运会这项任务就是现阶段的重点工作。如果杭州市各民主党派以此项工作为对象开展持续地专项民主监督，必然是推进工作的有效方法。
3.专项民主监督是保障监督实效的重要形式。专项民主监督不同于普通的民主监督，它有确定的时间目标和具体的监督任务，通过持续地监督来达到既定的目标。因此，民主党派通过开展专项民主监督的形式能够在较大程度上考量监督的实效性，更能体现民主党派与党委政府的目标一致，同心同行，体现更为行之有效的民主监督。
（二）明确专项民主监督的工作原则
1.坚持党的领导。中国共产党是领导我们事业的核心，多党合作必须在中共的领导下进行，当然也包括专项民主监督。哪些主题、哪些工作适合开展专项民主监督需要得到本级党委的认可和支持。我们如何开展专项监督，开展监督后成果怎么样，监督中遇到的问题有哪些，需要民主党派及时与党委汇报交流，听取指示意见，要将专项民主监督工作置于党委的领导之下。
2.坚持目标导向。专项民主监督就是要体现“专”，要将监督目标单一化，越到基层切口要越小，不要泛目标化的监督，这样容易将监督目标固定。比如亚运村建设，监督目标就是到某某时间保质保量完成建设任务，并合理配备配套设施，把亚运村科学的运转起来。
3.坚持持之以恒。持续不断的监督又是专项民主监督区别于其他民主监督的一项重要特征。因为监督的对象时间跨度长，如民主党派参与的扶贫攻坚专项民主监督，这项工作要到2020年才完成，因此，民主监督在今后这段时间内还需要持之以恒地监督。监督目标没有达到，监督就不会停止。因此，根据目标实现的路径，制定科学合理的监督计划显得非常重要。
4.坚持“督”“助”结合。从本次民主党派中央参与专项民主监督工作来看，各民主党派不仅对这些工作开展监督，还充分利用党派优势开展精准帮扶工作。由此可见，专项民主监督还要坚持的一个重要原则就是“督”“助”结合，即在监督的同时要利用党派优势参与到被监督工作中去，达到雪中送炭，共同推进工作的效果。
（三）专项民主监督具体工作机制建议
杭州市已经开展了如城中村改造和小城镇环境综合整治专项民主监督的尝试，效果明显。要发挥民主党派专项民主监督的重要作用，制定具体的工作规则或工作制度势在必行。具体建议从以下几个方面考虑：
1.专项民主监督的议题。专项民主监督议题的产生可以有两个途径。一个是本级党委要求，组织相关民主党派就某一项重要工作开展专项民主监督。另一个是民主党派本身主动请求党委参与本地中心工作的专项民主监督。无论哪种方式都应将专项民主监督的议题产生纳入到各级党委会议的议事日程，与民主党派协商确定下阶段的专项民主监督议题，一般一年确定1-2项。
2.专项民主监督的参与主体。专项民主监督的参与主体建议还是以8个民主党派为主。参与的过程中可以共同就一项议题开展专项民主监督，也可以单独就某一议题开展监督，还可以两个或多个民主党派在优势互补的前提下开展联合专项民主监督。
3.专项民主监督的工作形式。借鉴本次民主党派重点开展的专项民主监督，几种形式可以明确：（1）开展调查研究，尤其是在明确监督主题后要深入一线收集资料，掌握基本情况；（2）撰写监督建议。对定期走访调研发展的问题进行梳理，以专报的形式反映给党委政府和有关职能部门，明确意见建议的反馈和跟踪机制；（3）及时沟通交流。建立定期与职能部门的沟通交流机制，职能部门要将工作进展情况定期发送给民主党派，参与监督的民主党派也要定期上门走访，了解情况；（4）协助出谋划策。利用党派优势开展定向协助工作，如专家参与、政策宣传、后勤保障等等，已达到事半功倍的效果；（5）分阶段开展细化目标监督。专项民主监督需要一个周期，可以将总目标细分为多个阶段性目标开展节点性民主监督。
4.专项民主监督的目标管理与考核。专项民主监督因其有确定的目标，可以进行考核，建立奖惩机制。要以目标为导向，建立起对监督者和被监督者的考核机制，强化考核结果的运用。如考核评价好，工作推进顺利的，要在人事调动、奖金福利等方面给予一定的倾斜，增加民主党派参与专项民主监督的责任感和使命感，同时也提高被监督者支持民主监督的力度。
5.专项民主监督的总结与宣传。民主党派的专项民主监督毕竟还在尝试过程中，需要不断总结，不断完善。应当建立专项民主监督定期交流制度，由本级统战部门召集，各民主党派和被监督者参与，座谈交流，集思广益，共同解决专项民主监督过程中出现的问题。同时，要加强宣传，充分利用媒体报道专项民主监督工作成果，让各职能部门和广大群众都能接受和支持民主党派的专项民主监督工作，形成良好的社会氛围。
（本文获2018年度民建省委会理论研究优秀结项成果二等奖）
参考文献
[1]姚俭建 李 响.参政党民主监督与公共政策机制优化.上海市社会主义学院学报.2017年第6期.
[2]喻 旭.参政党脱贫攻坚民主监督工作实现路径研究.湖北省社会主义学院学报.2017年第5期.
[3]刘如梅 王国麟 杜怀亮.发挥统一战线在精准扶贫中的重要作用.贵州社会主义学院学报.2017年第3期.
[4]张少琴.做好脱贫攻坚民主监督工作为脱贫攻坚贡献党派力量.中央社会主义学院学报.2016年第10期.
