新型政党制度视域下推进参政党制度体系建设研究
发布时间：2021-04-20 09:27:04
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作者： 黄继生
历史和现实充分证明，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度经过不断发展和完善，形成了当代中国政党制度“一党领导、多党合作；一党执政、多党参政”这一显著特征，其在本质上有别于传统的一党制和西方普遍推行的多党制。正如习近平总书记指出：“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。”[1]新型政党制度的提出，对我们从更深层次上认识我国政党制度，更加坚定制度自信和增强制度自觉有着重大指导意义。
一、参政党在中国新型政党制度体系中的地位作用
中国新型政党制度源于中国政党政治实践，其在长期的革命、建设及改革过程中日臻完善。在这一制度体系中，作为执政党及领导党的中国共产党，是国家和社会各项事业的领导核心，而处于执政党周围的是作为参政党的各民主党派。追溯历史我们发现，中国新型政党制度就是从“五一口号”发布之时开始生根萌芽和茁壮成长的，坚持中国共产党的领导是各民主党派自觉而坚定的选择，也是民主党派的历史特点以及新型政党制度的性质所决定的。这充分表明我国新型政党制度优越性在于：具有利益代表的普遍性和多元性、具有决策的民主性和高效性、具有监督的长期性和多样性。进入新时代，进一步巩固发展完善我国新型政党制度，对于中国特色社会主义民主政治建设具有重要作用。在中国政党制度的主体角色中，一方面需要中国共产党作为执政党，不断提高自身建设水平，增强执政能力和领导能力。另一方面也需要民主党派作为参政党，不断提高各方面的能力，充分发挥自身优势和作用。
新时代下，全面加强参政党自身建设，既是中国新型政党制度的内在要求，也是中国新型政党制度发展完善的重要条件。就参政党自身建设而言，制度建设贯通于其自身建设的方方面面，参政党制度建设更是中国政治制度建设的有机组成部分，其制度建设的质量和水平将直接影响和制约参政党在政治协商、民主监督、参政议政方面的履职效能，进而对中国特色政党制度优越性的有效发挥将产生一定影响或制约。由此可见，在中国新型政党制度视域下，通过深化理论与完善实践相结合，不断加强参政党制度建设，是当前各民主党派亟需深入研讨的一个重要课题。
二、新制度主义理论内涵及参政党制度建设的意义
从最一般意义上讲，制度可被理解为要求一定范围内成员共同遵守的法律法规，以及按照一定程序办事的规范准则等。就学界研究而言，组织社会学新制度理论认为，制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源[2][3]。新制度视角下的制度内涵既向外体现在法律规章层面，也向内体现在认知层面，强调这三种制度要素通常是同时存在的，它们是构成制度体系的基本要素。规制性要素主要指那些明确规定的、必须遵守的具有强制性的成文规则，其强调组织制度会制约、规制、调节组织成员行为，突出特点是具有明确的规则约束、有效的监督激励、严格的奖惩及权力机制；规范性要素主要指被组织成员认为做“正确事”的恰当的、合理的程序规范、义务和责任等，其强调制度存在说明性、评价性和义务性的维度。对于组织或个体来说，它既确定行动目标，也指定追求这些目标的适当方式，对组织或成员具有规约性，使之行为符合角色期待；文化—认知性要素包括共同的信念、共同符号系统和意义框架，强调更为深层和基础的认知、共同理解及广泛认可，它会对人们的评价判断和行动产生进一步影响，进而从文化、内在认知和价值认同上实现对组织成员的管理。
新制度主义政治学认为，当组织制度一旦形成，将决定着组织机构内部的政治行为，也对外深远影响着整个政治系统的互动行为[4]。政党理论有关研究也指出，政党制度是指一个国家法律规定或在实际政治生活中形成的关于政党的社会地位和作用，特别是执掌政权或参与国家政治的方式、方法、程序的制度性规定[5]。民主党派作为与中国共产党肝胆相照、通力合作的中国特色社会主义参政党，是我国社会政治生活的参与主体，更是中国新型政党制度体系的组成部分，其一切工作行为同样要受制于制度的约束。因此，本文研究的参政党制度是基于各民主党派性质及任务的要求，对其长期以来的党派工作及活动经验的概括总结，尤指那些在历史发展和政治实践过程中所形成的党派成员必须遵守的规程、规范体系、行动准则和活动机制，以及党派与国家和社会的关系制度等的总和，具体包括国家法律、法规，党派的纲领、章程、政治理念、工作规范、实践中形成的优良传统和惯例等。可见，参政党制度反映了党派的自身建设发展规律，其本质在于体现党派的整体意志，功能在于规范党派组织及成员行为，其形态上表现为各类规章制度，实现形式主要通过构建组织激励惩戒机制来提供保障。
制度建设是参政党自身建设的重要组成部分。在参政党组织建设、思想建设、作风建设和制度建设等四方面有机构成中，制度建设是基础性、根本性、长期性和保障性的建设，其具有其他方面不可代替的作用，它将影响和决定着参政党自身建设整体的成效和水平。强化制度建设，有利于进一步提高参政党的执行力，有助于建设高素质的参政党，更是参政党加强自身建设的治本之策。这具体表现在以下三个方面：一是实现党派目标和纲领。参政党的制度建设规定着参政党的政治方向以及行动纲领，为了实现其阶段性目标和纲领，更需要不断地发展完善和依靠相关制度作保障；二是规范党派成员的行为。参政党制度建设对参政党作风具有示范性和导向性作用，制度是行为的规范。组织制度贯穿于组织活动的各个方面，成为要求所有成员必须遵循的行为准则，从而在制度规范下，不断提高广大成员的政治素质和政治参与的能力。三是协调党派组织管理体制和运行机制。参政党制度建设在不断完善发展过程中，会形成一些相互配套的体制与机制。制度对于各种不同的利益关系和组织力量具有协调性和整合功能，进而形成促进组织发展的合力，以此调动组织成员的积极性和主动性，不断激发党派组织的凝聚力和活力。
三、参政党制度建设存在的问题：新制度主义理论视角分析
中国特色社会主义进入新时代，民主党派将紧紧围绕坚持好发展好完善好我国新型政党制度，认真贯彻“四新”、“三好”要求，努力建设成为新时代中国特色社会主义参政党。为此，各民主党派在参政党建设的理论和实践方面进行了积极探索，做了大量的工作，取得了许多宝贵经验和显著成效，但依然存在着一些亟待破解的问题，不论从政治上，思想上还是组织上都须适应新形势需要，都要求坚持把制度建设贯穿自身建设和履行职能全过程，从制度上不断加强和改进民主党派的建设。就制度建设来看，参政党面临着前所未有的机遇和挑战，以及诸多不容回避的现实问题，这与建设新时代下高素质参政党的要求还有一定差距，概括起来主要体现在：
一是党派的制度意识较为缺乏，制度文化有待加强。如参政党的政党意识薄弱，政治觉悟弱化，政党特色消减，对制度及制度的重要性认识不足，对制度建设政党的紧迫性认识不足，对制度治理政党的共识度有待增强。二是党派的制度建设系统性不够，制度设计有待加强，制度体系有待完善，制度创新性有待增强。如党派组织内部制度不健全，缺乏相应的规范和有效机制，致使组织活动时而停滞，导致工作的被动性和随意性，对成员没有吸引力，组织管理松散，缺少政党基层组织应有规范。三是制度执行力度有待增强及有效执行，尤其是对不同层级和阶段的制度执行均衡度需要增强。同时，参政党的内部监督制度机制有待健全，存在监督体系不完善，监督网络覆盖不到位，监督“关键干部”失效。如有些党派中少部分中高级领导干部带头违反法纪，带头破坏制度，使得“关键少数”的“示恶效应”进一步降低了制度执行力。
正如组织分析的新制度主义指出，制度的规制性、规范性、文化—认知性三个要素共存于组织制度之中，通常情况下是以一种互相交织、共同作用的模式，共同作用于组织成员的行为。因此，本文将从组织新制度主义理论视角，对目前参政党制度建设存在问题展开剖析。
（一）规制性要素分析：强制与约束
规制性要素包括如法律、政策、规章制度等，其明确组织成员不得做些什么，以及违背了会受到什么样的惩罚，通过强制性机制来制约、规制、调节行为，体现为明确、外在的各种规制过程，如规制设定、监督和奖惩活动。在一般情况下，规制要素是制度的内核，为制度彰显结构性力量奠定总体结构框架，行动者将受到惩罚边界的约束，使得其行为可局限在这一边界之内，以不损害制度所维护的组织的核心利益为衡量标准，从而实现制度的控制意图。这表明制度中规制性要素涉及的是制度的核心利益关切，因而规制性要素从本质上来讲是与强制性权力相关的。可见，就参政党制度建设现状而言，目前还缺乏体系化的规制性制度要素，需要强化对系统科学的规制性制度进行顶层设计和安排。从动态运行角度看，规制性制度建设是一个闭环的过程，包括制度的制定、实施、监督、反馈等环节，这就需要设计适当的激励性规则以保证从制度上建立权力的保障和约束机制，尤其在制度执行方面要着力构建有效的监督机制。
（二）规范性要素分析：理性与效率
规范性要素强调，制度是为社会生活提供道德框架的准则结构，主要体现社会道德要求和组织行为规范，指出组织及其成员都受到社会的道德观念系统和规范性期待的影响与制约，并通过它们将各种规范内化到参与者的行动中，形成组织内部的正式制度或非正式制度。这种道德观念系统和规范性期待对组织及成员在思想与行为方面所产生的的影响与法律、规章制度等的作用类似。规范性制度要素赋予组织及其成员不同的角色以及附着于角色之上的不同的权力、责任、行为规范，并能转化为一种外在压力后不断重复，进而内化为一种角色和身份期待。一般而言，规范性要素的存在基础是理性与效率，它将顺着规制要素限定的线路进而提升制度效率，在不触犯规制要素框架的情况下提供更多便捷路径，使整个制度具备更好的适应性。因此，就参政党的规范性制度要素构建来说，目前组织的各项业务和活动的工作规范还需进一步建立健全和优化完善，还缺乏对组织及成员明确的角色期待，以及对其行为适切性的道德评价标准，还未充分发挥相应评价指标体系的引导功能，对评价结果和信息使用也不充分，激励手段较为单一，导向作用不够明显。
（三）文化—认知性要素分析：理解与认同
文化—认知要素强调，外在的文化框架塑造了人们内在的理解过程，它影响和制约着人们的角色认知和行为模式并使之习惯化和客观化。其主要经由被认可的认知模板、共同意义框架影响个体行为的偏好或价值认同，进而对组织活动施加影响。同时，它也对个体行动者的自我认知进行阐释，从而对人们的行动加以建构或约束，这就是制度的理念建构或者文化建构功能，文化—认知框架是内生性的，它的形成过程较为漫长而复杂，对人类社会的影响方式也更加潜移默化，人们在不知不觉中就接受了它的形塑，并且深信不疑。可见，与规制性要素和规范性要素建立起来的制度认同相比，建立在文化—认知框架基础上的制度理解与认同更为牢固和深入人心，其在某种意义上具有比规制性与规范性制度更强大的认同力量。鉴于此，就参政党自身建设而言，文化—认知性制度要素可体现在参政党思想文化建设层面，目前有些参政党的思想建设工作方法较为单一，过分讲究形式，不注重实效，缺乏针对性；对于参政党的自身独特文化和优良传统宣传不够，缺乏深刻地理解和领会；对党派成员的政党责任意识和理想信念教育不深，需进一步增强党派的组织认同感和组织凝聚力。
四、对策建议
理论和实践都证明，一个政党，若要实现其政治纲领，达到组织目标，则自身建设最为根本，而其制度建设更是自身建设和组织履职的重要保障[6]。事实上，如果制度建设不完备，民主党派就不可能发展成为成熟的政党，也不可能肩负起历史和时代赋予的重担。因此，要积极探索有效的途径和方法，不断加强参政党制度建设，努力体现制度体系的合法性、科学性、系统性，使党派的各项工作逐渐步入制度化、程序化、规范化。如前所述，通过对制度基础要素的理论剖析可知，一个稳定有效制度系统的运行，通常需要制度基础要素间相互作用，而非仅靠单个基础要素发挥作用所致。因此，针对当前参政党制度建设方面存在的问题，本文提出以下对策建议：
（一）法令规制层面：完善规制性制度要素法规体系
参政党制度建设中应遵循合法性原则，组织制度必须以有关法令规章为依据。首先，要根据国家层面的法律规章来设计相关制度，若违背相关法令规章的权威规定就会遭到相应处罚。正如我国宪法明确指出：“任何组织、政党和个人的活动，都必须在宪法规定的范围内进行。”又如《中国共产党统一战线工作条例（试行）》将民主党派职能完善为“参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商，并对支持民主党派履行职能的内容、程序、形式等作了进一步规范。”[7]因此，参政党制度建设，应符合我国宪法、法律、中央权威性文件和政协章程的有关精神和规定，要在有关内容中予以体现和落实，尤其在设计、制定和完善各项具体制度时要与相关的规定相统一和相衔接。其次，民主党派章程是党派本身存在与发展的基础。其体现了党派的性质和地位，提出了参政党的基本职能，是党派活动的依据。党派章程规定了党派的各项根本制度，为其他各类具体制度指明了基本原则，是制定其他各种制度的基本依据。因而参政党制度建设，必须坚持以党派章程为依据，进一步顺应新形势和新任务要求，增强以章程为核心的制度建设，强化党派章程制度的系统性，努力把章程的各项规定和要求真正落到实处，不断提升制度建设的质量与水平。再次，需要强化党派内部监督，着力建立健全内部监督制度体系。可根据党派章程及内部监督条例，结合地区实际，进一步制定完善相关监督制度、实施细则，以及具体的可操作的措施和办法。通过构建多重并举的有效方式和途径，建立完善党派内部监督长效机制，以制度保证监督的顺利实施，使之有章可循，有规可依。与此同时，也要在民主党派内部认真贯彻落实《监察法》的施行，做到监察不枉不纵、不偏不漏，努力实现监督全覆盖。
（二）行为规范层面：发挥规范性制度要素引导作用
规范性制度是指在制度规约下达成共识性，基于社会道德要求和角色期待的影响，组织及个体将以“何为恰当的行动”为确定标准，在规范驱动下表现出遵行“做正确事”的行为。对于个体或组织而言，与这些制度互动昭示着其在行动过程当中必须忠实维护所应担负的义务。规范性制度一般以经验法则、标准操作程序、岗位职责、部门职责等形式出现，通过制度建设形成科学合理的现代组织管理规章，规范组织及成员角色行为。这些制度引导组织活动的能力大部分来源于责任感和专业化，其对实现工作程序的规范化，岗位职责的规约化，以及管理方法的科学化起着重大作用。因此，建议在推进参政党制度建设过程中进一步强化制度规范，尽快制订、健全和完善党派的各项具体制度和工作程序，根据现实和工作需要制定新的具体可操作的工作规范，明确各项工作的目标、要求、程序、规范，把党派组织工作的各个环节和工作上的具体要求以及经验做法，都以规范的形式给予文字上加以明确规定，使之操作起来有章可循。就构建各类制度规范而言，需要不断完善和落实组织生活制度、支部管理制度、学习制度、队伍建设制度、领导班子工作分工和负责制度、成员联系制度、会议制度、工作制度、述职制度、履职制度、重大事项报告制度和人财物管理制度等涵盖参政党自身建设和履行职能两大方面的所有制度。同时，也要注重建立完善评价激励机制，包括奖惩机制、考评机制和创先争优机制等，充分调动广大成员干事创业的积极性。总而言之，通过制度建设形成规范有效的自身建设和履行职能的工作机制，从而实现党派组织工作的规范化、运转的有序化、办事的高效化。
（三）思想理念层面：增强文化—认知制度要素凝聚能力
制度与文化联系紧密，文化是影响社会制度和人们社会行为方式较深层面的精神力量，其根本特质在于能够以无形观念对有形存在施加一定影响。文化认知认为组织的认知思维方式可以自觉遵守制度，其意味着一种理应如此的自觉性。文化—认知性制度指的是组织内部共享的价值观、信仰和认知框架等要素，常常以组织文化、思想认知、沟通风格等形式给予组织成员模式化的思维、感想及反应，进而指引他们制定决策和从事其他行为。前文所述，政党是由一群有共同政治理念的人们自愿结合起来从事政治活动的团体，因而各参政党作为我国特色新型政党制度的组成主体，其成员亦是由持相似信仰理念、价值观和态度的人们组成。对此，在参政党的文化—认知性制度建设方面，建议进一步加强思想政治教育，不断激发各自党派特色文化的凝聚作用，通过强化教育引导、实践养成、制度保障，形成长效机制。一方面，持续加强党派的思想政治建设，不断巩固思想政治基础。要着力强化参政党意识，号召党派成员认真学习贯彻中共十九大精神，自觉把思想和行动统一到中共十九大作出的重大决策部署上来，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，不忘合作初心，继续携手前进，共同为中国共产党领导的多党合作事业唱响主旋律和凝聚正能量，努力为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦贡献智慧和力量。另一方面，要持续强化党派组织文化建设，增强组织文化的凝心聚力作用。通过深入学习民主党派的党（盟、会、社）章及党（盟、会、社）史，教育广大党（盟、会、社）员深刻领会党派先贤的政治主张和理想信念，牢记民族大义，高举文化旗帜，秉承党派优良传统，强化责任担当，弘扬时代精神，践行共同价值理念，以此实现文化的认同和融合，使党派组织焕发出一种巨大的向心力和凝聚力，进而提升组织成员文化素养和党派整体形象。
综上可见，参政党制度建设目的在于通过加强制度建设，把行之有效的经验加以提炼和归纳，以制度的形式将其相对固定，以党（中共）为师，兼容并蓄，与时俱进，构建一套适合自身特点的、为广大成员所认同的、适应组织运行需要的制度，切实抓好科学制定、严格执行、有力监督等环节，并努力做到制度管理科学化、系统化、规范化，使党派各项工作有章可循，实现以制度规范参政党各级组织和成员的政治行为，为参政党规范运行和发挥职能提供制度保障，努力建设成为政治坚定、组织坚实、履职有力、作风优良、制度健全的新时代中国特色社会主义参政党。
（本文获2020年度民建省委会理论研究优秀结项成果一等奖）
参考文献：
[1]习近平.坚持多党合作发展社会主义民主政治 为决胜全面建成小康社会而团结奋斗.人民日报，2018-03-05.（01版）
[2]Scott，W.R.Institutions and Organizations[M].Thousand Oaks，California：Sage Publication，2001.
[3]W•理查德•斯科特.制度与组织：思想观念与物质利益[M].姚伟等 译.北京：中国人民大学出版社，2010：56-57.
[4]俞可平.政治与政治学[M].北京：社会科学文献出版社，2003.
[5]曹沛霖 等.比较政治制度[M].北京：高等教育出版社，2005.
[6]唐明远.民主党派制度建设需要顶层设计[J].四川省社会主义学院学报，2012（2）：20.
[7]中国共产党统一战线工作条例（试行）.人民日报，2015-09-23.（01版）
一、参政党在中国新型政党制度体系中的地位作用
中国新型政党制度源于中国政党政治实践，其在长期的革命、建设及改革过程中日臻完善。在这一制度体系中，作为执政党及领导党的中国共产党，是国家和社会各项事业的领导核心，而处于执政党周围的是作为参政党的各民主党派。追溯历史我们发现，中国新型政党制度就是从“五一口号”发布之时开始生根萌芽和茁壮成长的，坚持中国共产党的领导是各民主党派自觉而坚定的选择，也是民主党派的历史特点以及新型政党制度的性质所决定的。这充分表明我国新型政党制度优越性在于：具有利益代表的普遍性和多元性、具有决策的民主性和高效性、具有监督的长期性和多样性。进入新时代，进一步巩固发展完善我国新型政党制度，对于中国特色社会主义民主政治建设具有重要作用。在中国政党制度的主体角色中，一方面需要中国共产党作为执政党，不断提高自身建设水平，增强执政能力和领导能力。另一方面也需要民主党派作为参政党，不断提高各方面的能力，充分发挥自身优势和作用。
新时代下，全面加强参政党自身建设，既是中国新型政党制度的内在要求，也是中国新型政党制度发展完善的重要条件。就参政党自身建设而言，制度建设贯通于其自身建设的方方面面，参政党制度建设更是中国政治制度建设的有机组成部分，其制度建设的质量和水平将直接影响和制约参政党在政治协商、民主监督、参政议政方面的履职效能，进而对中国特色政党制度优越性的有效发挥将产生一定影响或制约。由此可见，在中国新型政党制度视域下，通过深化理论与完善实践相结合，不断加强参政党制度建设，是当前各民主党派亟需深入研讨的一个重要课题。
二、新制度主义理论内涵及参政党制度建设的意义
从最一般意义上讲，制度可被理解为要求一定范围内成员共同遵守的法律法规，以及按照一定程序办事的规范准则等。就学界研究而言，组织社会学新制度理论认为，制度包括为社会生活提供稳定性和意义的规制性、规范性和文化—认知性要素，以及相关的活动与资源[2][3]。新制度视角下的制度内涵既向外体现在法律规章层面，也向内体现在认知层面，强调这三种制度要素通常是同时存在的，它们是构成制度体系的基本要素。规制性要素主要指那些明确规定的、必须遵守的具有强制性的成文规则，其强调组织制度会制约、规制、调节组织成员行为，突出特点是具有明确的规则约束、有效的监督激励、严格的奖惩及权力机制；规范性要素主要指被组织成员认为做“正确事”的恰当的、合理的程序规范、义务和责任等，其强调制度存在说明性、评价性和义务性的维度。对于组织或个体来说，它既确定行动目标，也指定追求这些目标的适当方式，对组织或成员具有规约性，使之行为符合角色期待；文化—认知性要素包括共同的信念、共同符号系统和意义框架，强调更为深层和基础的认知、共同理解及广泛认可，它会对人们的评价判断和行动产生进一步影响，进而从文化、内在认知和价值认同上实现对组织成员的管理。
新制度主义政治学认为，当组织制度一旦形成，将决定着组织机构内部的政治行为，也对外深远影响着整个政治系统的互动行为[4]。政党理论有关研究也指出，政党制度是指一个国家法律规定或在实际政治生活中形成的关于政党的社会地位和作用，特别是执掌政权或参与国家政治的方式、方法、程序的制度性规定[5]。民主党派作为与中国共产党肝胆相照、通力合作的中国特色社会主义参政党，是我国社会政治生活的参与主体，更是中国新型政党制度体系的组成部分，其一切工作行为同样要受制于制度的约束。因此，本文研究的参政党制度是基于各民主党派性质及任务的要求，对其长期以来的党派工作及活动经验的概括总结，尤指那些在历史发展和政治实践过程中所形成的党派成员必须遵守的规程、规范体系、行动准则和活动机制，以及党派与国家和社会的关系制度等的总和，具体包括国家法律、法规，党派的纲领、章程、政治理念、工作规范、实践中形成的优良传统和惯例等。可见，参政党制度反映了党派的自身建设发展规律，其本质在于体现党派的整体意志，功能在于规范党派组织及成员行为，其形态上表现为各类规章制度，实现形式主要通过构建组织激励惩戒机制来提供保障。
制度建设是参政党自身建设的重要组成部分。在参政党组织建设、思想建设、作风建设和制度建设等四方面有机构成中，制度建设是基础性、根本性、长期性和保障性的建设，其具有其他方面不可代替的作用，它将影响和决定着参政党自身建设整体的成效和水平。强化制度建设，有利于进一步提高参政党的执行力，有助于建设高素质的参政党，更是参政党加强自身建设的治本之策。这具体表现在以下三个方面：一是实现党派目标和纲领。参政党的制度建设规定着参政党的政治方向以及行动纲领，为了实现其阶段性目标和纲领，更需要不断地发展完善和依靠相关制度作保障；二是规范党派成员的行为。参政党制度建设对参政党作风具有示范性和导向性作用，制度是行为的规范。组织制度贯穿于组织活动的各个方面，成为要求所有成员必须遵循的行为准则，从而在制度规范下，不断提高广大成员的政治素质和政治参与的能力。三是协调党派组织管理体制和运行机制。参政党制度建设在不断完善发展过程中，会形成一些相互配套的体制与机制。制度对于各种不同的利益关系和组织力量具有协调性和整合功能，进而形成促进组织发展的合力，以此调动组织成员的积极性和主动性，不断激发党派组织的凝聚力和活力。
三、参政党制度建设存在的问题：新制度主义理论视角分析
中国特色社会主义进入新时代，民主党派将紧紧围绕坚持好发展好完善好我国新型政党制度，认真贯彻“四新”、“三好”要求，努力建设成为新时代中国特色社会主义参政党。为此，各民主党派在参政党建设的理论和实践方面进行了积极探索，做了大量的工作，取得了许多宝贵经验和显著成效，但依然存在着一些亟待破解的问题，不论从政治上，思想上还是组织上都须适应新形势需要，都要求坚持把制度建设贯穿自身建设和履行职能全过程，从制度上不断加强和改进民主党派的建设。就制度建设来看，参政党面临着前所未有的机遇和挑战，以及诸多不容回避的现实问题，这与建设新时代下高素质参政党的要求还有一定差距，概括起来主要体现在：
一是党派的制度意识较为缺乏，制度文化有待加强。如参政党的政党意识薄弱，政治觉悟弱化，政党特色消减，对制度及制度的重要性认识不足，对制度建设政党的紧迫性认识不足，对制度治理政党的共识度有待增强。二是党派的制度建设系统性不够，制度设计有待加强，制度体系有待完善，制度创新性有待增强。如党派组织内部制度不健全，缺乏相应的规范和有效机制，致使组织活动时而停滞，导致工作的被动性和随意性，对成员没有吸引力，组织管理松散，缺少政党基层组织应有规范。三是制度执行力度有待增强及有效执行，尤其是对不同层级和阶段的制度执行均衡度需要增强。同时，参政党的内部监督制度机制有待健全，存在监督体系不完善，监督网络覆盖不到位，监督“关键干部”失效。如有些党派中少部分中高级领导干部带头违反法纪，带头破坏制度，使得“关键少数”的“示恶效应”进一步降低了制度执行力。
正如组织分析的新制度主义指出，制度的规制性、规范性、文化—认知性三个要素共存于组织制度之中，通常情况下是以一种互相交织、共同作用的模式，共同作用于组织成员的行为。因此，本文将从组织新制度主义理论视角，对目前参政党制度建设存在问题展开剖析。
（一）规制性要素分析：强制与约束
规制性要素包括如法律、政策、规章制度等，其明确组织成员不得做些什么，以及违背了会受到什么样的惩罚，通过强制性机制来制约、规制、调节行为，体现为明确、外在的各种规制过程，如规制设定、监督和奖惩活动。在一般情况下，规制要素是制度的内核，为制度彰显结构性力量奠定总体结构框架，行动者将受到惩罚边界的约束，使得其行为可局限在这一边界之内，以不损害制度所维护的组织的核心利益为衡量标准，从而实现制度的控制意图。这表明制度中规制性要素涉及的是制度的核心利益关切，因而规制性要素从本质上来讲是与强制性权力相关的。可见，就参政党制度建设现状而言，目前还缺乏体系化的规制性制度要素，需要强化对系统科学的规制性制度进行顶层设计和安排。从动态运行角度看，规制性制度建设是一个闭环的过程，包括制度的制定、实施、监督、反馈等环节，这就需要设计适当的激励性规则以保证从制度上建立权力的保障和约束机制，尤其在制度执行方面要着力构建有效的监督机制。
（二）规范性要素分析：理性与效率
规范性要素强调，制度是为社会生活提供道德框架的准则结构，主要体现社会道德要求和组织行为规范，指出组织及其成员都受到社会的道德观念系统和规范性期待的影响与制约，并通过它们将各种规范内化到参与者的行动中，形成组织内部的正式制度或非正式制度。这种道德观念系统和规范性期待对组织及成员在思想与行为方面所产生的的影响与法律、规章制度等的作用类似。规范性制度要素赋予组织及其成员不同的角色以及附着于角色之上的不同的权力、责任、行为规范，并能转化为一种外在压力后不断重复，进而内化为一种角色和身份期待。一般而言，规范性要素的存在基础是理性与效率，它将顺着规制要素限定的线路进而提升制度效率，在不触犯规制要素框架的情况下提供更多便捷路径，使整个制度具备更好的适应性。因此，就参政党的规范性制度要素构建来说，目前组织的各项业务和活动的工作规范还需进一步建立健全和优化完善，还缺乏对组织及成员明确的角色期待，以及对其行为适切性的道德评价标准，还未充分发挥相应评价指标体系的引导功能，对评价结果和信息使用也不充分，激励手段较为单一，导向作用不够明显。
（三）文化—认知性要素分析：理解与认同
文化—认知要素强调，外在的文化框架塑造了人们内在的理解过程，它影响和制约着人们的角色认知和行为模式并使之习惯化和客观化。其主要经由被认可的认知模板、共同意义框架影响个体行为的偏好或价值认同，进而对组织活动施加影响。同时，它也对个体行动者的自我认知进行阐释，从而对人们的行动加以建构或约束，这就是制度的理念建构或者文化建构功能，文化—认知框架是内生性的，它的形成过程较为漫长而复杂，对人类社会的影响方式也更加潜移默化，人们在不知不觉中就接受了它的形塑，并且深信不疑。可见，与规制性要素和规范性要素建立起来的制度认同相比，建立在文化—认知框架基础上的制度理解与认同更为牢固和深入人心，其在某种意义上具有比规制性与规范性制度更强大的认同力量。鉴于此，就参政党自身建设而言，文化—认知性制度要素可体现在参政党思想文化建设层面，目前有些参政党的思想建设工作方法较为单一，过分讲究形式，不注重实效，缺乏针对性；对于参政党的自身独特文化和优良传统宣传不够，缺乏深刻地理解和领会；对党派成员的政党责任意识和理想信念教育不深，需进一步增强党派的组织认同感和组织凝聚力。
四、对策建议
理论和实践都证明，一个政党，若要实现其政治纲领，达到组织目标，则自身建设最为根本，而其制度建设更是自身建设和组织履职的重要保障[6]。事实上，如果制度建设不完备，民主党派就不可能发展成为成熟的政党，也不可能肩负起历史和时代赋予的重担。因此，要积极探索有效的途径和方法，不断加强参政党制度建设，努力体现制度体系的合法性、科学性、系统性，使党派的各项工作逐渐步入制度化、程序化、规范化。如前所述，通过对制度基础要素的理论剖析可知，一个稳定有效制度系统的运行，通常需要制度基础要素间相互作用，而非仅靠单个基础要素发挥作用所致。因此，针对当前参政党制度建设方面存在的问题，本文提出以下对策建议：
（一）法令规制层面：完善规制性制度要素法规体系
参政党制度建设中应遵循合法性原则，组织制度必须以有关法令规章为依据。首先，要根据国家层面的法律规章来设计相关制度，若违背相关法令规章的权威规定就会遭到相应处罚。正如我国宪法明确指出：“任何组织、政党和个人的活动，都必须在宪法规定的范围内进行。”又如《中国共产党统一战线工作条例（试行）》将民主党派职能完善为“参政议政、民主监督，参加中国共产党领导的政治协商，并对支持民主党派履行职能的内容、程序、形式等作了进一步规范。”[7]因此，参政党制度建设，应符合我国宪法、法律、中央权威性文件和政协章程的有关精神和规定，要在有关内容中予以体现和落实，尤其在设计、制定和完善各项具体制度时要与相关的规定相统一和相衔接。其次，民主党派章程是党派本身存在与发展的基础。其体现了党派的性质和地位，提出了参政党的基本职能，是党派活动的依据。党派章程规定了党派的各项根本制度，为其他各类具体制度指明了基本原则，是制定其他各种制度的基本依据。因而参政党制度建设，必须坚持以党派章程为依据，进一步顺应新形势和新任务要求，增强以章程为核心的制度建设，强化党派章程制度的系统性，努力把章程的各项规定和要求真正落到实处，不断提升制度建设的质量与水平。再次，需要强化党派内部监督，着力建立健全内部监督制度体系。可根据党派章程及内部监督条例，结合地区实际，进一步制定完善相关监督制度、实施细则，以及具体的可操作的措施和办法。通过构建多重并举的有效方式和途径，建立完善党派内部监督长效机制，以制度保证监督的顺利实施，使之有章可循，有规可依。与此同时，也要在民主党派内部认真贯彻落实《监察法》的施行，做到监察不枉不纵、不偏不漏，努力实现监督全覆盖。
（二）行为规范层面：发挥规范性制度要素引导作用
规范性制度是指在制度规约下达成共识性，基于社会道德要求和角色期待的影响，组织及个体将以“何为恰当的行动”为确定标准，在规范驱动下表现出遵行“做正确事”的行为。对于个体或组织而言，与这些制度互动昭示着其在行动过程当中必须忠实维护所应担负的义务。规范性制度一般以经验法则、标准操作程序、岗位职责、部门职责等形式出现，通过制度建设形成科学合理的现代组织管理规章，规范组织及成员角色行为。这些制度引导组织活动的能力大部分来源于责任感和专业化，其对实现工作程序的规范化，岗位职责的规约化，以及管理方法的科学化起着重大作用。因此，建议在推进参政党制度建设过程中进一步强化制度规范，尽快制订、健全和完善党派的各项具体制度和工作程序，根据现实和工作需要制定新的具体可操作的工作规范，明确各项工作的目标、要求、程序、规范，把党派组织工作的各个环节和工作上的具体要求以及经验做法，都以规范的形式给予文字上加以明确规定，使之操作起来有章可循。就构建各类制度规范而言，需要不断完善和落实组织生活制度、支部管理制度、学习制度、队伍建设制度、领导班子工作分工和负责制度、成员联系制度、会议制度、工作制度、述职制度、履职制度、重大事项报告制度和人财物管理制度等涵盖参政党自身建设和履行职能两大方面的所有制度。同时，也要注重建立完善评价激励机制，包括奖惩机制、考评机制和创先争优机制等，充分调动广大成员干事创业的积极性。总而言之，通过制度建设形成规范有效的自身建设和履行职能的工作机制，从而实现党派组织工作的规范化、运转的有序化、办事的高效化。
（三）思想理念层面：增强文化—认知制度要素凝聚能力
制度与文化联系紧密，文化是影响社会制度和人们社会行为方式较深层面的精神力量，其根本特质在于能够以无形观念对有形存在施加一定影响。文化认知认为组织的认知思维方式可以自觉遵守制度，其意味着一种理应如此的自觉性。文化—认知性制度指的是组织内部共享的价值观、信仰和认知框架等要素，常常以组织文化、思想认知、沟通风格等形式给予组织成员模式化的思维、感想及反应，进而指引他们制定决策和从事其他行为。前文所述，政党是由一群有共同政治理念的人们自愿结合起来从事政治活动的团体，因而各参政党作为我国特色新型政党制度的组成主体，其成员亦是由持相似信仰理念、价值观和态度的人们组成。对此，在参政党的文化—认知性制度建设方面，建议进一步加强思想政治教育，不断激发各自党派特色文化的凝聚作用，通过强化教育引导、实践养成、制度保障，形成长效机制。一方面，持续加强党派的思想政治建设，不断巩固思想政治基础。要着力强化参政党意识，号召党派成员认真学习贯彻中共十九大精神，自觉把思想和行动统一到中共十九大作出的重大决策部署上来，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，不忘合作初心，继续携手前进，共同为中国共产党领导的多党合作事业唱响主旋律和凝聚正能量，努力为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦贡献智慧和力量。另一方面，要持续强化党派组织文化建设，增强组织文化的凝心聚力作用。通过深入学习民主党派的党（盟、会、社）章及党（盟、会、社）史，教育广大党（盟、会、社）员深刻领会党派先贤的政治主张和理想信念，牢记民族大义，高举文化旗帜，秉承党派优良传统，强化责任担当，弘扬时代精神，践行共同价值理念，以此实现文化的认同和融合，使党派组织焕发出一种巨大的向心力和凝聚力，进而提升组织成员文化素养和党派整体形象。
综上可见，参政党制度建设目的在于通过加强制度建设，把行之有效的经验加以提炼和归纳，以制度的形式将其相对固定，以党（中共）为师，兼容并蓄，与时俱进，构建一套适合自身特点的、为广大成员所认同的、适应组织运行需要的制度，切实抓好科学制定、严格执行、有力监督等环节，并努力做到制度管理科学化、系统化、规范化，使党派各项工作有章可循，实现以制度规范参政党各级组织和成员的政治行为，为参政党规范运行和发挥职能提供制度保障，努力建设成为政治坚定、组织坚实、履职有力、作风优良、制度健全的新时代中国特色社会主义参政党。
（本文获2020年度民建省委会理论研究优秀结项成果一等奖）
参考文献：
[1]习近平.坚持多党合作发展社会主义民主政治 为决胜全面建成小康社会而团结奋斗.人民日报，2018-03-05.（01版）
[2]Scott，W.R.Institutions and Organizations[M].Thousand Oaks，California：Sage Publication，2001.
[3]W•理查德•斯科特.制度与组织：思想观念与物质利益[M].姚伟等 译.北京：中国人民大学出版社，2010：56-57.
[4]俞可平.政治与政治学[M].北京：社会科学文献出版社，2003.
[5]曹沛霖 等.比较政治制度[M].北京：高等教育出版社，2005.
[6]唐明远.民主党派制度建设需要顶层设计[J].四川省社会主义学院学报，2012（2）：20.
[7]中国共产党统一战线工作条例（试行）.人民日报，2015-09-23.（01版）
