关于民主党派市级组织以本党派名义在政协发表意见提出建议机制性安排的若干思考
发布时间：2021-04-20 00:00:00
|
作者： 张明华等
一、前言
中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，同时也是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。中华人民共和国宪法明确规定，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为基本政治制度将长期存在和发展。各民主党派以界别形式分别加入政协组织，一直在各级政协组织中发挥着重要作用，人民政协是参政党履职尽责、发挥作用的重要平台。在中国共产党领导下，多党合作和政治协商是相辅相成、相得益彰的关系，同时也是不可分割的统一体。按照政协成立之初的制度设计，政治协商以多党合作为前提，各民主党派、各人民团体及社会贤达是参加政治协商会议的主要成员。随着时间的推移，人民政协的定位进一步明晰，各民主党派在人民政协中的作用进一步显现。中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央对新型政党制度提出了新的更高要求，习近平指出：“中国特色社会主义进入新时代，多党合作要有新气象，思想共识要有新提高，履职尽责要有新作为，参政党要有新面貌。”在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上，习近平在讲话中进一步提出：“要发挥人民政协作为实行新型政党制度重要政治形式和组织形式的作用，对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议作出机制性安排。”这一指示精神已分别体现在中共中央文件及中共各级组织的有关文件之中，全国政协、省、市级政协也分别在常委会工作报告或有关文件中作出了相应阐述。这充分体现了各级党委及政协组织对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议作出机制性安排的高度重视，同时也显示出这一机制性安排的必要性、紧迫性和可操作性。
各民主党派市级组织是党派组织的中坚力量，成员众多、组织健全，具有较强的参政履职能力，在各市级政协中通过界别和委员发挥着重要作用，提出了诸多建设性意见和建议，形成了相应的履职特色。民主党派市级组织与省级组织紧密衔接，与基层组织联系广泛，可充分发挥承上启下、下情上达的贯通作用。因此，在贯彻民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议的机制性安排中，分析市级组织如何落实落细落地，具有较强的现实意义和可操作性。本文尝试着探讨关于市级党派组织以本党派名义在政协发表意见提出建议机制性安排的基本架构，并提出若干思考。
二、民主党派市级组织机制性安排的主要实现形式
根据政协章程及有关文件规定，人民政协的主要职能有三项：政治协商、民主监督、参政议政。建言资政和凝聚共识双向发力是对人民政协的新要求，专门协商机构是人民政协的新定位。人民政协职能定位和新的要求决定了民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议的具体表现形式及主要内涵。从市级组织的特点出发，可从以下几个方面加以阐释：
（一）通过专门协商机构这一平台履行好政治协商职能
协商民主是中国特色社会主义的制度优势，也是社会主义民主的重要组成部分，协商民主的主要类型有很多种，与民主党派相联系的有政党协商、政协协商以及与政府部门之间的协商。从市级层面看，政党协商一般由市委统战部负责召集，中共市委主要领导与各民主党派主要负责人一起就重大决策部署或重要文件起草等事项进行协商，听取各民主党派以本党派名义发表意见和提出建议。政协协商主要通过政协这一专门协商机构召集各民主党派成员以委员身份参加各类协商事项。主要形式有：政协全体会议、常务委员会会议、主席议政会、专题协商会、委员月谈会等。在政协全体会议上各民主党派可通过大会发言、界别小组讨论或联组讨论发表意见或提出建议，也可通过集体提案、建议案提出意见建议。各民主党派与市级政府部门之间的协商目前只是探索阶段，开展较少，但潜力很大，各党派可与政府对口联系部门开展形式多样的协商，以达到知情明政、协商沟通的目的。
（二）以党派的民主监督职能定位助推政协民主监督职能的落实
民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。民主监督是各民主党派的主要职能之一，同时也是人民政协的一项重要职能。如何实现二者职能的叠加效应，是特别值得关注和重视的。通过制度设计，从机制上规范各民主党派在政协平台上更好地履行好民主监督职能，也是民主党派以本党派名义在政协发表意见提出建议机制性安排的应有之义。市级政协组织的民主监督有以下几种形式：一是会议监督。政协组织的常务委员会议、主席议政会议、专题协商会、对口协商会等都安排一定数量的监督性议题。二是视察监督。由政协组织委员进行视察，针对涉及改革发展稳定相关问题，通过实地察看，及时发现工作中存在的问题和不足，提出批评和建议。三是提案监督。由政协委员和参加政协的各党派、各人民团体以及政协各专门委员会，通过提案提出意见、批评、建议开展的监督。四是专项监督。围绕法律法规实施和党委政府重要工作落实确定专项监督议题，开展专项调研，抓住重大问题，深入一线明察暗访，摸准情况，分析原因，提出改进意见建议。五是其他形式监督。如政协委员参加党委和政府组织的调查、检查和听证等活动，政协组织推荐特约监督或组织民主监督小组，政协社情民意信息、委员来信来访、委员举报和民主评议，等等。
（三）发挥民主党派人才荟萃智力密集优势履行好参政议政职能
参政议政是对政治、经济、文化、社会建设和生态文明建设中的重大问题以及人民群众普遍关心的热点难点问题，广泛开展调查研究，及时反映社情民意，以调研报告、提案、建议案或其他形式，提出有关切实可行的意见和建议。目前，民主党派市级组织履行参政议政职能的主要形式：一是就经济社会发展中具有前瞻性、全局性课题开展专项调研、视察考察、咨询论证等活动。二是发挥各党派自身的特色优势，有重点、分专题开展系列调查研究，提交深层次、有见地的调研报告。三是深入基层群众，及时了解和反映不同群体之所想所急，积极反映社情民意和群众诉求。
（四）利用联系广泛优势资政建言和凝聚共识双向发力
由上中层优秀人士组成的各民主党派，具有政治联盟的特质决定了其联系的广泛性，每一个民主党派都有各自不同的联系界别和群体，在建言资政的同时，民主党派更有其自身的优势发挥凝聚共识的独特作用。民主党派市级组织在凝聚共识方面采用的主要形式：一是通过走访宣讲，传播多党合作的方针和宗旨，宣传本党派的特色优势和发展历程，提高认同感和影响力。二是开设爱国主义教育基地或统一战线实践基地，发挥阵地作用，开展革命和优良传统教育。三是建设党员（会员、盟员、社员）之家，广泛开展宣教、联谊和基层组织等活动，提升凝聚力和向心力。四是把社会服务工作放到突出位置，发挥各自优势，服务社会群体。
三、以宁波市为例，民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议机制性安排现状分析
经过多年的实践和探索，宁波市政协注重发挥民主党派作用，为推进各党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议奠定了较好的基础。主要体现在以下几个方面：
（一）政治协商
1.会议协商。在政协全体会议、常务委员会会议、专题协商会上，注重让民主党派发表意见、提出建议，在议程上作出具体安排。
2.恳谈协商。政协委员恳谈会主题突出，专题发言更多地考虑党派委员的力量，同时又发挥党派组织的作用，通过党派成员深入调研来支撑发言的内容。
3.书面协商。党委政府把重要文件（草案）以书面形式征求市政协意见，市政协集中各民主党派、工商联和各界代表人士的意见以书面形式予以反馈。这也是为了更多地吸纳党派成员的意见和建议。
4.界别协商。政府有关部门主动与市政协相关界别沟通联系，选择党政重视、群众关注、界别所长的议题，与界别开展协商交流。各民主党派界别可以党派名义发表意见建议。
5.提案办理协商。近年来，市政协坚持各民主党派和工商联重要集体提案报请市委书记批阅，重点提案更多地考虑党派集体提案，并由副市长领办。
（二）民主监督
1.专项民主监督。每年市政协围绕中心、服务大局，制定专项民主监督方案，由市政协领导牵头，各民主党派成员相对集中到某个监督小组，便于发挥各党派集体的作用。
2.民主评议。组织政协委员开展对政府部门和窗口行业进行民主评议是一项行之有效的民主监督活动，各民主党派界别委员可以积极参与，并发表意见建议。
（三）参政议政
1.提案工作。民主党派在政协提交的提案，包括集体提案和个人提案，由于发挥党派集体智慧，提案体现量多质高，大部分重点提案都在党派提案中产生。为了突出重视党派提案，市政协建立了重点提案督办制度，挑选重要党派提案交由市政府领导领办，相关市政协领导及专委会督办，力促党派提案的落地落细。
2.大会发言。大会发言是政协大会的重头戏，市委常委和市政府班子成员全部到会听取。发言的选取向民主党派和工商联倾斜，每个党派至少安排一个口头发言，以充分调动各党派集体力量。
3.分组讨论、联组讨论。市委市政府主要领导每年都要参加以党派界别为主的联组讨论，与委员共商发展大计。在准备主题发言时，党派可以组织成员深入讨论、集思广益，发挥集体优势。
4.反映社情民意。市政协畅通各民主党派社情民意反映渠道，各民主党派发挥各自优势，社情民意信息工作特色突出，这也是今后以党派名义发挥作用的重要内容。
四、民主党派市级组织以本党派名义在政协发表意见、提出建议机制性安排中存在的不足和制约因素
（一）各民主党派在政协发表意见、提出建议的制度框架尚不健全
一是制度整体设计还不完善。十八大以来，中共中央先后颁发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《加强和改进人民政协民主监督工作的意见》《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》等，全国政协制定修改了《章程》《提案工作条例》《社情民意信息工作条例》《专题协商会工作办法》等相关制度，就民主党派参与人民政协政治协商、民主监督和参政议政确立了相应原则，但在具体工作推动的实施细则上，仍有较大的不确定性，对民主党派在政协发表意见、提出建议缺乏一个总体的制度设计和系统性安排，如规定哪些协商平台、哪些专项监督、哪项参政议政必须有民主党派以本党派的名义进行参政履职，民主党派在政协“协商什么”“谁来协商”“如何协商”等尚无明文规定，协商议题、协商程序相对比较模糊，不便于协商各方把握实施。在总体制度框架不到位的前提下，市级政协难以形成可操作性的机制性设计。
二是体现党派性相对弱化。各民主党派在人民政协发挥着重要的主体作用，但不可否认，随着人民政协参与主体的不断扩大，对各民主党派参政履职逐渐等同于其他界别，在制度设计上没有更多特别规定。事实上，人民政协地方机构在履行职能过程中往往更多考虑的是各界别委员，而较少考虑各民主党派是否以本党派名义参加，即使考虑了党派属性也大多以民主党派个人身份参加。尽管《提案工作条例》《反映社情民意信息工作条例》等少数制度里明确规定民主党派在人民政协以本党派名义提交提案，并对民主党派集体提案的提出、审查立项、办理协商、反馈落实各个环节作了比其他提案更高要求的规定，但在一些专题协商、专项民主监督等制度里没有明确规定民主党派以本党派名义发表意见建议，或者虽有提及，但参与主体、协商的内容、程序，反馈落实的制度规定比较模糊，存在参与的对象泛化、程序不清晰、意见建议反馈落实缺失等问题，如月谈会这种专题协商形式，大多邀请各界别委员而不是某个民主党派参与，委员发言时间安排过短，无法深层次阐述问题。
三是机制性安排的统筹性不足。随着多党合作进入新时代，中央和各级地方党委政府更加重视听取民主党派的意见建议。党委、人大、政府以至司法机关与民主党派多头协商的频次增多，所谓“多头协商”就是不通过政协这个专门协商机构进行的面对面协商交流活动。这种新的情况一方面使得民主党派发表意见建议的渠道更加多样和畅通，但民主党派通过人民政协发表意见建议的机会相对少了。这种“多头协商”也加重了民主党派和政府部门的工作压力，一定程度影响了意见建议的采纳。
（二）各民主党派在人民政协发表意见、提出建议的平台途径单一，缺乏创新
一是缺乏党派界别特色平台。界别是政协的重要特征，党派界别的背后有党派组织的整体支撑。但目前民主党派在政协平台发表意见、提出建议有的以民主党派界别形式参与，有的以民主党派个人身份参与，还缺乏为各民主党派量身打造的履职平台，党派界别平台特色不明显。
二是缺乏途径方法创新。民主党派在政协发表意见、提出建议的渠道比较单一，且方法老套。目前，民主党派市级组织在政协参政议政常用途径是提案、大会发言和社情民意信息等，缺乏机制方法上的创新突破，如提案办理重答复轻落实，大会发言过度注重文字与篇幅等。近年来，政协新的履职平台和途径日渐增多，但新的协商渠道中民主党派以本党派名义参与的情况不多。随着网络和新媒体的不断发展，地方政协履职信息化建设相对比较滞后，运用“互联网+”协商议政的平台渠道等需要进一步拓展。
（三）民主党派在人民政协发表意见、提出建议的工作机制不够健全
一是知情明政机制不畅。知情明政是委员履职尽责、协商建言的重要基础和先决条件。民主党派除了联系界别群众倾听呼声、反映诉求外，通常要依靠政协与党委、政府的联系来了解政策部署，获取社情民情。政协现有的知情明政渠道较为单一，如政情通报安排次数有限，协商议题相关的情况通报，内容单一，时效性滞后。政协各专门委员会与各民主党派对口联系不够紧密，民主党派对党委政府相关工作部署了解不够全面，使建言献策的针对性、前瞻性、可操作性不足，从而影响参政履职质量。
二是反馈落实机制不健全。民主党派在政协发表意见、提出建议后，意见建议由谁来落实，相关部门承担什么责任，落实结果由谁向政协反馈，政协又怎样反馈给民主党派，这些都没有详细的规定。同时，对协商议政的成效缺乏考核评估。
三是保障机制尚待加强。加强人民政协和各民主党派之间的沟通联络、分工协作是进一步推动和活跃政协工作，更好地履行职能的重要保证。政协领导和民主党派负责人沟通联系、定期磋商的机制未建立，政协机关与民主党派机关的信息互通、学习共享、人员交流等机制需要进一步健全，政协为民主党派参政履职创造良好的外部条件需要进一步营造。
（四）各民主党派自身履职能力有待加强
目前，各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议的自身能力有待提高，主要表现为：
一是思想认识水平有待提升。对标习近平总书记提出的“四新”“三好”要求，民主党派市级组织需要进一步加强责任感和紧迫感，调动整体力量，推进本党派界别及委员提升参政履职的积极性、主动性。个别政协委员认识不到位，甚至把政协委员看成是一种政治荣誉，主观上淡化了履职动力，影响了政协委员应有作用的发挥。
二是参政履职能力有待提升。在政协界别履职上，民主党派的整体作用和功能未能充分发挥，导致研究问题不够深入，提出的意见建议针对性、可操作性不强，影响了履职实效形成。
五、对民主党派市级组织以本党派名义在政协发表意见、提出建议机制性安排的几点思考
（一）顶层设计、完善制度是机制性安排的重要前提
机制性安排需要制度重构、流程再造，形成完整一体的制度体系。各级政协要加强民主党派在人民政协发表意见建议的制度化、规范化、程序化建设，为各民主党派在政协参政履职提供重要依据和有力支撑。首先，全国政协有必要尽快出台各民主党派在政协发表意见、提出建议的总体性安排，从履职内容计划确定、履职平台的搭建，到履职程序规范及履职保障机制的完善等方面系统加以规范，为地方政协提供总体架构和基本遵循。其次，地方政协在全国政协顶层设计框架下，结合现有制度体系，进一步梳理各地实际制定相关《实施意见》《实施细则》，修改完善相关履职工作制度，突显出机制性安排这一主线，从履职内容、程序保障、反馈机制各方面形成完整可操作的程序性安排。市级政协可试点探索行之有效的方法途径，积累经验、适时推广。如可在市级政协成立各民主党派领衔的民主监督小组，确定专题长期监督，委员月谈会可设定一部分议题以民主党派界别身份专题完成等。
（二）党委统筹、形成合力是机制性安排的重要保障
人民政协是统一战线组织，多党合作和政治协商制度是基本政治制度，如何处理好政协与统战部门的关系，统战部如何指导帮助各民主党派更好地在政协平台上发挥机制性作用，这些都需要党委出面统筹安排。首先，把政党协商、政协协商以及民主党派与政府部门的协商统筹安排，形成有章可循的有效机制。厘清相应的程序和规范，避免议题重复，程序重叠，明确政协平台对民主党派以本党派名义发表意见、提出建议的机制性安排的主要范畴。其次，市级政协可以尝试在党委领导下，通过政协平台，政协组织和统战部门统筹安排政党协商、政协协商以及民主党派与政府部门协商的机制性规范和实施。
（三）搭建平台、拓展空间是机制性安排的重要途径
充分搭建和运用好人民政协的政治协商、民主监督和参政议政平台，可为各民主党派以本党派名义发表意见、提出建议提供有效的空间和路径。首先，需要搭建高层次协商平台。市级政协可专门搭建党委、政府与各民主党派的高层次协商议政平台，完善可操作的机制性安排，就党委政府重大决策部署、重要工作推进落实情况、助推经济社会高质量发展和人民群众的重要关切等议题进行政治协商、民主监督，突出各民主党派以本党派名义协商议政的政治性和高端性。如在提案办理协商上，更加重视民主党派集体提案党委主要领导阅批和协商办理。其次，需要拓展履职渠道途径。市级政协在现有专题协商会、月谈会、协商交流会中明确设定民主党派以本党派名义开展协商议政活动，每年有若干次协商会，确定相关议题由若干个民主党派参加。创造条件构建“互联网+平台渠道”，加强政协工作信息化智能化建设，搭建远程协商、网络议政等网络交流平台，运用微信公众号、微博、客户端等新媒体技术，建立委员移动履职平台，充分运用大数据分析等手段，为民主党派参政履职提供相关信息。
（四）健全机制、提高效能是机制性安排的重要举措
形成有效的工作机制和程序，提高各方面的效能建设可为机制性安排提供便利和条件。首先，需要完善知情明政机制。市级政协可形成党委政府定期到政协通报情况等常态化机制，如政协通报会、学习报告会、政协论坛等，及时向民主党派和无党派人士传达党委、政府的重要工作部署。政协专门委员会与各民主党派对口联络需进一步加强，在课题调研、专题视察、民主监督中组织党派成员共同参与，为党派履职尽责创造条件。政协机关与各民主党派机关的信息互通共享机制可进一步深化，政协的相关文件、协商意见建议和工作通报可抄送给各民主党派。其次，需要健全采纳反馈机制。市级政协要做好各民主党派意见建议报送、跟踪办理和成果反馈等工作，对于专题协商会、月谈会、专项民主监督中民主党派提出的重要的意见建议，可以作为建议案报送党委政府研究处理，并加强督办、推动落实。对于民主党派提出的重点难点问题的意见建议可开展“回头看”督查，实地调研意见建议采纳和推动落实相关情况。第三，需要优化工作保障机制。进一步健全市级政协党组成员联系各民主党派主要负责人的工作机制，帮助解决各民主党派在政协工作中的困难和问题。落实政协秘书长会议工作机制，充分发挥各党派兼职副秘书长的桥梁纽带作用，加强政协机关和民主党派机关干部的岗位交流、挂职锻炼，提升民主党派干部综合素质，利用政协有利渠道，为各民主党派开展调研考察提供必要便利。
（五）加强自身建设、提升履职能力是机制性安排各民主党派所必备的条件
以本党派名义发表意见、提出建议最终还需看民主党派自身的履职能力和水平。按照“四新”“三好”要求，必须加强“五大建设”和“五种能力”的提高。首先，要夯实思想政治共识。以新时代中国特色社会主义参政党建设为目标，树立“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，做到政治坚定、组织坚实、履职有力、作风优良、制度健全。其次，在履职能力上形成各党派的特色和优势，发挥党派的整体优势，组建具有党派特色的调研队伍，把本党派界别委员与党派组织的调研力量整合起来，真正做到参政参到点子上，议政议到关键处，监督监出实效来。第三，各民主党派市级组织要进一步提升凝聚力、向心力和影响力，充实后备力量，壮大人才队伍，建立相应智库，为机制性安排奠定坚实基础。
（本文获2020年度民建中央理论研究课题优秀成果一等奖，省委会理论研究优秀结项成果一等奖）
参考文献：
[1]习近平.在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话.
[2]汪洋.中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作报告——在政协第十三届全国委员会第三次会议上，2020年5月21日.
[3]吉秀华.习近平关于新型政党制度的重要论述[J].上海市社会主义学院学报，2020（03）：22-26.
[4]汪守军.论政党协商与中国特色社会主义协商政治文化的构建[J].中国政协理论研究，2020（02）：26-32.
[5]王永贵，钱东晓.人民当家做主制度体系创新的逻辑理路探析——基于国家治理现代化的三重维度[J].理论探讨，2020（04）：5-11.
[6]刘志礼，魏梓桐.中国新型政党制度的特色优势与效能机理[J].理论探讨，2020（04）：50-56.
[7]杨典.以党的治理体系现代化引领国家治理体系现代化——基于政党社会学的分析[J].社会科学，2020（07）：18-23.
[8]汪守军，论政党协商与中国特色社会主义协商政治文化的构建[J]，中国政协理论研究，2020（02）：26-32.
[9]张庆黎.新时代人民政协工作的行动指南——学习习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想.求是，2019（03）.
中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是中国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式，同时也是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。中华人民共和国宪法明确规定，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为基本政治制度将长期存在和发展。各民主党派以界别形式分别加入政协组织，一直在各级政协组织中发挥着重要作用，人民政协是参政党履职尽责、发挥作用的重要平台。在中国共产党领导下，多党合作和政治协商是相辅相成、相得益彰的关系，同时也是不可分割的统一体。按照政协成立之初的制度设计，政治协商以多党合作为前提，各民主党派、各人民团体及社会贤达是参加政治协商会议的主要成员。随着时间的推移，人民政协的定位进一步明晰，各民主党派在人民政协中的作用进一步显现。中共十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央对新型政党制度提出了新的更高要求，习近平指出：“中国特色社会主义进入新时代，多党合作要有新气象，思想共识要有新提高，履职尽责要有新作为，参政党要有新面貌。”在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上，习近平在讲话中进一步提出：“要发挥人民政协作为实行新型政党制度重要政治形式和组织形式的作用，对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议作出机制性安排。”这一指示精神已分别体现在中共中央文件及中共各级组织的有关文件之中，全国政协、省、市级政协也分别在常委会工作报告或有关文件中作出了相应阐述。这充分体现了各级党委及政协组织对各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议作出机制性安排的高度重视，同时也显示出这一机制性安排的必要性、紧迫性和可操作性。
各民主党派市级组织是党派组织的中坚力量，成员众多、组织健全，具有较强的参政履职能力，在各市级政协中通过界别和委员发挥着重要作用，提出了诸多建设性意见和建议，形成了相应的履职特色。民主党派市级组织与省级组织紧密衔接，与基层组织联系广泛，可充分发挥承上启下、下情上达的贯通作用。因此，在贯彻民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议的机制性安排中，分析市级组织如何落实落细落地，具有较强的现实意义和可操作性。本文尝试着探讨关于市级党派组织以本党派名义在政协发表意见提出建议机制性安排的基本架构，并提出若干思考。
二、民主党派市级组织机制性安排的主要实现形式
根据政协章程及有关文件规定，人民政协的主要职能有三项：政治协商、民主监督、参政议政。建言资政和凝聚共识双向发力是对人民政协的新要求，专门协商机构是人民政协的新定位。人民政协职能定位和新的要求决定了民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议的具体表现形式及主要内涵。从市级组织的特点出发，可从以下几个方面加以阐释：
（一）通过专门协商机构这一平台履行好政治协商职能
协商民主是中国特色社会主义的制度优势，也是社会主义民主的重要组成部分，协商民主的主要类型有很多种，与民主党派相联系的有政党协商、政协协商以及与政府部门之间的协商。从市级层面看，政党协商一般由市委统战部负责召集，中共市委主要领导与各民主党派主要负责人一起就重大决策部署或重要文件起草等事项进行协商，听取各民主党派以本党派名义发表意见和提出建议。政协协商主要通过政协这一专门协商机构召集各民主党派成员以委员身份参加各类协商事项。主要形式有：政协全体会议、常务委员会会议、主席议政会、专题协商会、委员月谈会等。在政协全体会议上各民主党派可通过大会发言、界别小组讨论或联组讨论发表意见或提出建议，也可通过集体提案、建议案提出意见建议。各民主党派与市级政府部门之间的协商目前只是探索阶段，开展较少，但潜力很大，各党派可与政府对口联系部门开展形式多样的协商，以达到知情明政、协商沟通的目的。
（二）以党派的民主监督职能定位助推政协民主监督职能的落实
民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。民主监督是各民主党派的主要职能之一，同时也是人民政协的一项重要职能。如何实现二者职能的叠加效应，是特别值得关注和重视的。通过制度设计，从机制上规范各民主党派在政协平台上更好地履行好民主监督职能，也是民主党派以本党派名义在政协发表意见提出建议机制性安排的应有之义。市级政协组织的民主监督有以下几种形式：一是会议监督。政协组织的常务委员会议、主席议政会议、专题协商会、对口协商会等都安排一定数量的监督性议题。二是视察监督。由政协组织委员进行视察，针对涉及改革发展稳定相关问题，通过实地察看，及时发现工作中存在的问题和不足，提出批评和建议。三是提案监督。由政协委员和参加政协的各党派、各人民团体以及政协各专门委员会，通过提案提出意见、批评、建议开展的监督。四是专项监督。围绕法律法规实施和党委政府重要工作落实确定专项监督议题，开展专项调研，抓住重大问题，深入一线明察暗访，摸准情况，分析原因，提出改进意见建议。五是其他形式监督。如政协委员参加党委和政府组织的调查、检查和听证等活动，政协组织推荐特约监督或组织民主监督小组，政协社情民意信息、委员来信来访、委员举报和民主评议，等等。
（三）发挥民主党派人才荟萃智力密集优势履行好参政议政职能
参政议政是对政治、经济、文化、社会建设和生态文明建设中的重大问题以及人民群众普遍关心的热点难点问题，广泛开展调查研究，及时反映社情民意，以调研报告、提案、建议案或其他形式，提出有关切实可行的意见和建议。目前，民主党派市级组织履行参政议政职能的主要形式：一是就经济社会发展中具有前瞻性、全局性课题开展专项调研、视察考察、咨询论证等活动。二是发挥各党派自身的特色优势，有重点、分专题开展系列调查研究，提交深层次、有见地的调研报告。三是深入基层群众，及时了解和反映不同群体之所想所急，积极反映社情民意和群众诉求。
（四）利用联系广泛优势资政建言和凝聚共识双向发力
由上中层优秀人士组成的各民主党派，具有政治联盟的特质决定了其联系的广泛性，每一个民主党派都有各自不同的联系界别和群体，在建言资政的同时，民主党派更有其自身的优势发挥凝聚共识的独特作用。民主党派市级组织在凝聚共识方面采用的主要形式：一是通过走访宣讲，传播多党合作的方针和宗旨，宣传本党派的特色优势和发展历程，提高认同感和影响力。二是开设爱国主义教育基地或统一战线实践基地，发挥阵地作用，开展革命和优良传统教育。三是建设党员（会员、盟员、社员）之家，广泛开展宣教、联谊和基层组织等活动，提升凝聚力和向心力。四是把社会服务工作放到突出位置，发挥各自优势，服务社会群体。
三、以宁波市为例，民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议机制性安排现状分析
经过多年的实践和探索，宁波市政协注重发挥民主党派作用，为推进各党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议奠定了较好的基础。主要体现在以下几个方面：
（一）政治协商
1.会议协商。在政协全体会议、常务委员会会议、专题协商会上，注重让民主党派发表意见、提出建议，在议程上作出具体安排。
2.恳谈协商。政协委员恳谈会主题突出，专题发言更多地考虑党派委员的力量，同时又发挥党派组织的作用，通过党派成员深入调研来支撑发言的内容。
3.书面协商。党委政府把重要文件（草案）以书面形式征求市政协意见，市政协集中各民主党派、工商联和各界代表人士的意见以书面形式予以反馈。这也是为了更多地吸纳党派成员的意见和建议。
4.界别协商。政府有关部门主动与市政协相关界别沟通联系，选择党政重视、群众关注、界别所长的议题，与界别开展协商交流。各民主党派界别可以党派名义发表意见建议。
5.提案办理协商。近年来，市政协坚持各民主党派和工商联重要集体提案报请市委书记批阅，重点提案更多地考虑党派集体提案，并由副市长领办。
（二）民主监督
1.专项民主监督。每年市政协围绕中心、服务大局，制定专项民主监督方案，由市政协领导牵头，各民主党派成员相对集中到某个监督小组，便于发挥各党派集体的作用。
2.民主评议。组织政协委员开展对政府部门和窗口行业进行民主评议是一项行之有效的民主监督活动，各民主党派界别委员可以积极参与，并发表意见建议。
（三）参政议政
1.提案工作。民主党派在政协提交的提案，包括集体提案和个人提案，由于发挥党派集体智慧，提案体现量多质高，大部分重点提案都在党派提案中产生。为了突出重视党派提案，市政协建立了重点提案督办制度，挑选重要党派提案交由市政府领导领办，相关市政协领导及专委会督办，力促党派提案的落地落细。
2.大会发言。大会发言是政协大会的重头戏，市委常委和市政府班子成员全部到会听取。发言的选取向民主党派和工商联倾斜，每个党派至少安排一个口头发言，以充分调动各党派集体力量。
3.分组讨论、联组讨论。市委市政府主要领导每年都要参加以党派界别为主的联组讨论，与委员共商发展大计。在准备主题发言时，党派可以组织成员深入讨论、集思广益，发挥集体优势。
4.反映社情民意。市政协畅通各民主党派社情民意反映渠道，各民主党派发挥各自优势，社情民意信息工作特色突出，这也是今后以党派名义发挥作用的重要内容。
四、民主党派市级组织以本党派名义在政协发表意见、提出建议机制性安排中存在的不足和制约因素
（一）各民主党派在政协发表意见、提出建议的制度框架尚不健全
一是制度整体设计还不完善。十八大以来，中共中央先后颁发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《加强和改进人民政协民主监督工作的意见》《关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》等，全国政协制定修改了《章程》《提案工作条例》《社情民意信息工作条例》《专题协商会工作办法》等相关制度，就民主党派参与人民政协政治协商、民主监督和参政议政确立了相应原则，但在具体工作推动的实施细则上，仍有较大的不确定性，对民主党派在政协发表意见、提出建议缺乏一个总体的制度设计和系统性安排，如规定哪些协商平台、哪些专项监督、哪项参政议政必须有民主党派以本党派的名义进行参政履职，民主党派在政协“协商什么”“谁来协商”“如何协商”等尚无明文规定，协商议题、协商程序相对比较模糊，不便于协商各方把握实施。在总体制度框架不到位的前提下，市级政协难以形成可操作性的机制性设计。
二是体现党派性相对弱化。各民主党派在人民政协发挥着重要的主体作用，但不可否认，随着人民政协参与主体的不断扩大，对各民主党派参政履职逐渐等同于其他界别，在制度设计上没有更多特别规定。事实上，人民政协地方机构在履行职能过程中往往更多考虑的是各界别委员，而较少考虑各民主党派是否以本党派名义参加，即使考虑了党派属性也大多以民主党派个人身份参加。尽管《提案工作条例》《反映社情民意信息工作条例》等少数制度里明确规定民主党派在人民政协以本党派名义提交提案，并对民主党派集体提案的提出、审查立项、办理协商、反馈落实各个环节作了比其他提案更高要求的规定，但在一些专题协商、专项民主监督等制度里没有明确规定民主党派以本党派名义发表意见建议，或者虽有提及，但参与主体、协商的内容、程序，反馈落实的制度规定比较模糊，存在参与的对象泛化、程序不清晰、意见建议反馈落实缺失等问题，如月谈会这种专题协商形式，大多邀请各界别委员而不是某个民主党派参与，委员发言时间安排过短，无法深层次阐述问题。
三是机制性安排的统筹性不足。随着多党合作进入新时代，中央和各级地方党委政府更加重视听取民主党派的意见建议。党委、人大、政府以至司法机关与民主党派多头协商的频次增多，所谓“多头协商”就是不通过政协这个专门协商机构进行的面对面协商交流活动。这种新的情况一方面使得民主党派发表意见建议的渠道更加多样和畅通，但民主党派通过人民政协发表意见建议的机会相对少了。这种“多头协商”也加重了民主党派和政府部门的工作压力，一定程度影响了意见建议的采纳。
（二）各民主党派在人民政协发表意见、提出建议的平台途径单一，缺乏创新
一是缺乏党派界别特色平台。界别是政协的重要特征，党派界别的背后有党派组织的整体支撑。但目前民主党派在政协平台发表意见、提出建议有的以民主党派界别形式参与，有的以民主党派个人身份参与，还缺乏为各民主党派量身打造的履职平台，党派界别平台特色不明显。
二是缺乏途径方法创新。民主党派在政协发表意见、提出建议的渠道比较单一，且方法老套。目前，民主党派市级组织在政协参政议政常用途径是提案、大会发言和社情民意信息等，缺乏机制方法上的创新突破，如提案办理重答复轻落实，大会发言过度注重文字与篇幅等。近年来，政协新的履职平台和途径日渐增多，但新的协商渠道中民主党派以本党派名义参与的情况不多。随着网络和新媒体的不断发展，地方政协履职信息化建设相对比较滞后，运用“互联网+”协商议政的平台渠道等需要进一步拓展。
（三）民主党派在人民政协发表意见、提出建议的工作机制不够健全
一是知情明政机制不畅。知情明政是委员履职尽责、协商建言的重要基础和先决条件。民主党派除了联系界别群众倾听呼声、反映诉求外，通常要依靠政协与党委、政府的联系来了解政策部署，获取社情民情。政协现有的知情明政渠道较为单一，如政情通报安排次数有限，协商议题相关的情况通报，内容单一，时效性滞后。政协各专门委员会与各民主党派对口联系不够紧密，民主党派对党委政府相关工作部署了解不够全面，使建言献策的针对性、前瞻性、可操作性不足，从而影响参政履职质量。
二是反馈落实机制不健全。民主党派在政协发表意见、提出建议后，意见建议由谁来落实，相关部门承担什么责任，落实结果由谁向政协反馈，政协又怎样反馈给民主党派，这些都没有详细的规定。同时，对协商议政的成效缺乏考核评估。
三是保障机制尚待加强。加强人民政协和各民主党派之间的沟通联络、分工协作是进一步推动和活跃政协工作，更好地履行职能的重要保证。政协领导和民主党派负责人沟通联系、定期磋商的机制未建立，政协机关与民主党派机关的信息互通、学习共享、人员交流等机制需要进一步健全，政协为民主党派参政履职创造良好的外部条件需要进一步营造。
（四）各民主党派自身履职能力有待加强
目前，各民主党派以本党派名义在政协发表意见、提出建议的自身能力有待提高，主要表现为：
一是思想认识水平有待提升。对标习近平总书记提出的“四新”“三好”要求，民主党派市级组织需要进一步加强责任感和紧迫感，调动整体力量，推进本党派界别及委员提升参政履职的积极性、主动性。个别政协委员认识不到位，甚至把政协委员看成是一种政治荣誉，主观上淡化了履职动力，影响了政协委员应有作用的发挥。
二是参政履职能力有待提升。在政协界别履职上，民主党派的整体作用和功能未能充分发挥，导致研究问题不够深入，提出的意见建议针对性、可操作性不强，影响了履职实效形成。
五、对民主党派市级组织以本党派名义在政协发表意见、提出建议机制性安排的几点思考
（一）顶层设计、完善制度是机制性安排的重要前提
机制性安排需要制度重构、流程再造，形成完整一体的制度体系。各级政协要加强民主党派在人民政协发表意见建议的制度化、规范化、程序化建设，为各民主党派在政协参政履职提供重要依据和有力支撑。首先，全国政协有必要尽快出台各民主党派在政协发表意见、提出建议的总体性安排，从履职内容计划确定、履职平台的搭建，到履职程序规范及履职保障机制的完善等方面系统加以规范，为地方政协提供总体架构和基本遵循。其次，地方政协在全国政协顶层设计框架下，结合现有制度体系，进一步梳理各地实际制定相关《实施意见》《实施细则》，修改完善相关履职工作制度，突显出机制性安排这一主线，从履职内容、程序保障、反馈机制各方面形成完整可操作的程序性安排。市级政协可试点探索行之有效的方法途径，积累经验、适时推广。如可在市级政协成立各民主党派领衔的民主监督小组，确定专题长期监督，委员月谈会可设定一部分议题以民主党派界别身份专题完成等。
（二）党委统筹、形成合力是机制性安排的重要保障
人民政协是统一战线组织，多党合作和政治协商制度是基本政治制度，如何处理好政协与统战部门的关系，统战部如何指导帮助各民主党派更好地在政协平台上发挥机制性作用，这些都需要党委出面统筹安排。首先，把政党协商、政协协商以及民主党派与政府部门的协商统筹安排，形成有章可循的有效机制。厘清相应的程序和规范，避免议题重复，程序重叠，明确政协平台对民主党派以本党派名义发表意见、提出建议的机制性安排的主要范畴。其次，市级政协可以尝试在党委领导下，通过政协平台，政协组织和统战部门统筹安排政党协商、政协协商以及民主党派与政府部门协商的机制性规范和实施。
（三）搭建平台、拓展空间是机制性安排的重要途径
充分搭建和运用好人民政协的政治协商、民主监督和参政议政平台，可为各民主党派以本党派名义发表意见、提出建议提供有效的空间和路径。首先，需要搭建高层次协商平台。市级政协可专门搭建党委、政府与各民主党派的高层次协商议政平台，完善可操作的机制性安排，就党委政府重大决策部署、重要工作推进落实情况、助推经济社会高质量发展和人民群众的重要关切等议题进行政治协商、民主监督，突出各民主党派以本党派名义协商议政的政治性和高端性。如在提案办理协商上，更加重视民主党派集体提案党委主要领导阅批和协商办理。其次，需要拓展履职渠道途径。市级政协在现有专题协商会、月谈会、协商交流会中明确设定民主党派以本党派名义开展协商议政活动，每年有若干次协商会，确定相关议题由若干个民主党派参加。创造条件构建“互联网+平台渠道”，加强政协工作信息化智能化建设，搭建远程协商、网络议政等网络交流平台，运用微信公众号、微博、客户端等新媒体技术，建立委员移动履职平台，充分运用大数据分析等手段，为民主党派参政履职提供相关信息。
（四）健全机制、提高效能是机制性安排的重要举措
形成有效的工作机制和程序，提高各方面的效能建设可为机制性安排提供便利和条件。首先，需要完善知情明政机制。市级政协可形成党委政府定期到政协通报情况等常态化机制，如政协通报会、学习报告会、政协论坛等，及时向民主党派和无党派人士传达党委、政府的重要工作部署。政协专门委员会与各民主党派对口联络需进一步加强，在课题调研、专题视察、民主监督中组织党派成员共同参与，为党派履职尽责创造条件。政协机关与各民主党派机关的信息互通共享机制可进一步深化，政协的相关文件、协商意见建议和工作通报可抄送给各民主党派。其次，需要健全采纳反馈机制。市级政协要做好各民主党派意见建议报送、跟踪办理和成果反馈等工作，对于专题协商会、月谈会、专项民主监督中民主党派提出的重要的意见建议，可以作为建议案报送党委政府研究处理，并加强督办、推动落实。对于民主党派提出的重点难点问题的意见建议可开展“回头看”督查，实地调研意见建议采纳和推动落实相关情况。第三，需要优化工作保障机制。进一步健全市级政协党组成员联系各民主党派主要负责人的工作机制，帮助解决各民主党派在政协工作中的困难和问题。落实政协秘书长会议工作机制，充分发挥各党派兼职副秘书长的桥梁纽带作用，加强政协机关和民主党派机关干部的岗位交流、挂职锻炼，提升民主党派干部综合素质，利用政协有利渠道，为各民主党派开展调研考察提供必要便利。
（五）加强自身建设、提升履职能力是机制性安排各民主党派所必备的条件
以本党派名义发表意见、提出建议最终还需看民主党派自身的履职能力和水平。按照“四新”“三好”要求，必须加强“五大建设”和“五种能力”的提高。首先，要夯实思想政治共识。以新时代中国特色社会主义参政党建设为目标，树立“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，做到政治坚定、组织坚实、履职有力、作风优良、制度健全。其次，在履职能力上形成各党派的特色和优势，发挥党派的整体优势，组建具有党派特色的调研队伍，把本党派界别委员与党派组织的调研力量整合起来，真正做到参政参到点子上，议政议到关键处，监督监出实效来。第三，各民主党派市级组织要进一步提升凝聚力、向心力和影响力，充实后备力量，壮大人才队伍，建立相应智库，为机制性安排奠定坚实基础。
（本文获2020年度民建中央理论研究课题优秀成果一等奖，省委会理论研究优秀结项成果一等奖）
参考文献：
[1]习近平.在中央政协工作会议暨庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的讲话.
[2]汪洋.中国人民政治协商会议全国委员会常务委员会工作报告——在政协第十三届全国委员会第三次会议上，2020年5月21日.
[3]吉秀华.习近平关于新型政党制度的重要论述[J].上海市社会主义学院学报，2020（03）：22-26.
[4]汪守军.论政党协商与中国特色社会主义协商政治文化的构建[J].中国政协理论研究，2020（02）：26-32.
[5]王永贵，钱东晓.人民当家做主制度体系创新的逻辑理路探析——基于国家治理现代化的三重维度[J].理论探讨，2020（04）：5-11.
[6]刘志礼，魏梓桐.中国新型政党制度的特色优势与效能机理[J].理论探讨，2020（04）：50-56.
[7]杨典.以党的治理体系现代化引领国家治理体系现代化——基于政党社会学的分析[J].社会科学，2020（07）：18-23.
[8]汪守军，论政党协商与中国特色社会主义协商政治文化的构建[J]，中国政协理论研究，2020（02）：26-32.
[9]张庆黎.新时代人民政协工作的行动指南——学习习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想.求是，2019（03）.
