人民政协制度是国家治理体系独有的制度设计，用好话语权是发挥人民政协制度优势的核心要义。习近平总书记指出：“发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。”“要勇于担当责任、着力提高能力素质、保持良好形象、增强委员意识，懂政协、会协商、善议政，做到建言建在需要时、议政议在点子上、监督监在关键处。”构建政协协商民主技术体系，推进人民政协高质量发展，就是要倍加珍惜制度赋予的话语权，通过技术、程序和规范的植入，切实提升政协协商专业素养和能力，激活和释放政协协商民主的治理效能。 
         一、一个新视角：协商民主从理念走向技术 
         现代国家要实现有效治理，必须回应民众民主参与的诉求，在追求民主与法治的同时，大力提升治理的质量。其中，关键的一个要素就是治理技术。政治程序的理性化设计、国家能力建设和社会参与能力培养等，这些都是世界各国在治理过程中普遍面临的技术性问题。中央强调，坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系。在这个体系中，其他形式都是兼具协商功能，只有政协是专司协商职能的。专门协商机构突显政协协商的专门性和专业性。专业化既是政协作为专门协商机构的客观属性，也是政协工作高质量发展的必然要求。 
         政协协商不同于人大协商、社会公众协商，注重的是“权威”而不是“权力”，讲究的是“质量”，而不仅仅是参与。“政协不立法，但可以立论。”“人民政协应当在建言立论上有所作为。”这个建言立论就是人民政协的话语权。话语权是人民政协工作的深层动因，政协驾驭话语权能力的强弱直接影响履行职能的效率和效果，影响着政协的价值追求。提升政协协商专业素养和能力，就等于是把好了人民政协建设的命脉，就是要让精通某一领域的专业人士专门处理本领域内的议政事宜，从专业角度分析问题，提出精准到位的问题解决方案，最大程度发挥协商议政、民主决策、集思广益功能，释放政协话语权，使政协真正成为党和政府各项事业推进的“助推器”，让全社会的智慧和力量得到凝聚。汪洋主席在全国地方政协工作经验交流会中强调，要推动协商广泛多层制度化发展，积极培育富有政协特色的协商文化，提升专门协商机构建设“建”的质量、体现“专”的水平、突出“商”的特色，实现建言资政和凝聚共识辩证统  一、双向发力。这意味着，协商民主已经从理念走向技术，要求政协加快建构协商民主技术体系，注重制度设计和细节推进，为参与协商人员创造良好的参与制度氛围，促进参与协商的各方人员通过加强自身修养共同把“协商”的境界提升到更高水平。 
         二、现实与思考：政协协商民主技术体系面临的困境 
         （一）协商议题缺乏“主渠道”
健全完善议题的产生机制是建构政协民主技术体系面临的首要问题。当前什么议题该提上协商议程，什么问题该重点协商，涉及到政协协商的靶向是否精准，协商发言是否有社会影响力和群众口碑，这些还缺乏“主基调”“主渠道”。现实运作存在以下问题：一是议题征集渠道不多。虽然各地都相继建立起党委、政府、政协年度协商计划的制度规定，但在征集协商议题过程中，很多地方自己点题多，向社会征集的议题较少。二是议题涉及内容不广。近几年来，各地政协协商的议题大多以工业发展、城市赋能、乡村振兴等为主，涉及上学难、看病贵等群众烦心、揪心、操心的事情，大都是点到为止。三是议题确定形式单一。最终协商议题的确定，大都由地方政协主席会议确定，考虑全局性的问题较多，对个性化的意见建议和存在争议性的问题采纳率不高。 
         （二）协商调研缺乏“主力军” 
         调查研究是建构协商民主质量体系的核心技术，没有调查研究就没有发言权。从现实情况看，政协缺乏一支高素质多元化专业化的调研队伍。一是调研队伍人员不稳定。面对调研任务，调研主力应是由政协专委会主导，分布各行各业的政协委员、高校学者、社会专家组成的多元化临时性组织，但由于地方政协普遍存在“两个薄弱”问题，政协专委编制不足、队伍老化等现象不同程度地存在，职能部门力量和界别委员、高校学院、社会专家以及群众力量，这些人员稳定性较差，调研内驱力不足，调配性不够。二是调研能力水平不平衡。由于调研人员的不稳定，存在调研课题的延续性、系统性、全面性不够，缺少一定的前瞻性和科学设计，缺乏课题深度和政策力度，对调研课题的研究与把握上欠火候，只能一般性的走走转转、听听看看，容易导致提出的意见建议变成“马后炮”，直接影响协商发言效果。三是调研活动开展不主动。调研中的主体作用发挥不够，“主人翁”意识欠缺，存在任务观点、侥幸心理、应付心态，容易出现“纸上谈兵”“隔靴搔痒”“道听途说”“前怕狼后怕虎”等问题，形成的有些调研报告缺乏应用价值。四是调研实施流程不规范。政协调研主要体现于一个“深”字，但由于上述多种因素影响，造成调研流程能简则简。有的只调研不研究，简单地把职能部门汇报材料改头换面变为调研报告；有的只讲成绩、经验和做法，忽视问题研究、原因分析、数据对比、对策建议。形成的调研报告不能真实反映基层意见和群众意愿，造成调研结果不接地气。 
         （三）协商机制缺乏“主脉络” 
         近年来，各地政协结合各自实际，在推进政协协商民主制度化、规范化和程序化建设方面都在积极探索，但在具体操作实践过程中，也出现一些问题。一是制度机制不完善。从全国政协到地方政协，缺乏一套自上而下的完备的制度机制，在协商工作中缺乏具体的实施细则和操作规程，对协商原则、协商主体、协商内容、协商形式、协商程序等缺乏有效规定，普遍存在协商时间、步骤、程序不规范、规则不清晰等问题。二是协商范围不宽泛。政协是专门协商机构，主要起到组织协商主体开展协商的功能。但一些地方党委政府及部门主动协商意识不强，没有实现“要我协商”到“我要协商”的转变，使协商成为政协“主动找事”，参与协商讨论的主体有限，难以做到实实在在、全方位的协商；三是协商内容不丰富。由于政协协商的议题多为政协主动提出，除法律规定的一些如行政区划调整、“十四五规划”等重大政策性的议题主动联系政协进行协商讨论外，党委政府领导点题、主动交办的议题较少，协商的广度不够。四是协商主体不平等。在协商过程中，受行政级别和地方政协人才力量不足等因素影响，政协协商参与者协商意见难以得到平等对待。在新闻宣传媒体报道中，也存在同样现象。 
         （四）协商沟通缺乏“主平台” 
         目前，协商民主在学术研究领域和政治实践中备受关注，但真正融入地方治理体系还处于磨合期，协商前的沟通难以施展。一是沟通通道不明晰。缺少充分的对话、讨论、交流。协商前与党委政府以及相关部门单位间的沟通大多数文来电去，直接影响协商的精准性。二是沟通站位不明晰。参与协商的主体很大部分具有“双重”甚至“多重”身份，碍于身份因素，难以做到“知无不言、言无不尽”。尤其是参会的职能部门，存在以建议代替表态落实、以通报代替协商的现象，缺乏“协商味”。三是沟通责任不明晰。对协商意见办理和协商结果反馈缺乏应有的保障机制，虽然各级党委都明确要以一定形式向政协反馈采纳落实情况，但实际上很少有通过正式形式进行反馈，即使反馈，也比较笼统，成了政协的“单向思”。 
         （五）成果转化缺乏“主引擎” 
         当前，在政协协商成果的转化落实上，还存在着重协商重答复轻落实等问题，政协“立言”往往成为“遗落的珍珠”，即使“说得对”，但落实和转化缺乏整套保障机制，缺乏有效闭环。究其原因，主要有以下几个因素：一是相关部门单位在具体落实中分工不明确、责任未细化、措施空洞乏力，导致协商成果转化留在桌上、停在纸上、挂在嘴上。二是督查跟进跟踪的力度不够；协商成果的落地见效，光靠政协民主监督的手段，往往显得力量不足、份量不够，有力甚至使不上，主要还得靠当地党委政府的考核督查。 
         三、突破与完善：着眼于立言质效提升政协话语权建构完善的协商民主技术体系
政协作为专门协商机构，最大的权力就是话语权。话语权的定义不只是发言权，而是发言要具有权威性、引导性、针对性，这就需要：组织“专职”队伍，保持“专注”研究；发挥“专委”优势，体现“专业”水准；畅通“专门”渠道，实现党政“专报”。只有在此基础上做好工作，政协的话语权作用才能得以充分发挥，新时代人民政协工作提质增效、高质量发展才有实现可能。 
         （一）塑言规，以程序和规范的植入引领政协协商民主技术体系建构方向
人民政协是政治组织，是具有中国特色的制度安排。在新时代的创新实践中，人民政协严格而科学的政治协商程序，要求政协协商必须从“政策协商”向“制度协商”转变，从“可以协商”向“程序协商”迈进。一要建立政协协商制度。认真贯彻中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、中共中央办公厅印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》等文件精神，建立实施政协协商议政的工作规则、实施细则等相关文件制度，进一步完善政协协商内容、丰富协商形式、明确协商规则、培育协商文化、提高协商能力，构建发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的良好协商氛围，提高政协协商的“硬约束”和“权威性”。二要规范政协协商程序。从各地政协实际出发，按照科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的要求，建立健全具有可操作性的程序规则，将参与协商的议题、形式、内容、范围、程序等用制度化的形态明确规范，更多体现科学性、公平性、多元性、公开性、包容性、实效性，形成既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围，实现协商各方有序的政治参与。三要规范协商组织管理。通过加强资金投入，对政协委员、社会组织、政府部门相关领导等主体开展针对性专业培训，增强协商互动意识，争取理解、重视、支持政协协商工作，推动多方主体在协商过程中参与效能的提升，并逐渐形成互信合作的相互关系。通过传统媒体与新媒体相结合的方式，宣传协商议事的典型人物与案例，引导各方群体主动有序参与协商议事，推进共商共建共享格局的建设。 
         （二）强言值，以发挥政协专门协商机构作用夯实政协协商民主技术体系构建基础
人民政协作为专门协商机构，只有开展高质量的协商，协商形成的意见建议被党政决策采纳，才能真正体现出专门协商机构的性质、地位和作用，才会有更多“话语权”。一要全面推进数字化改革。加快“数字政协”建设，推动政协协商从理念、制度和机制层面进行深度变革。切实开发好类似“机关掌上办公”“委员掌上履职”“委员掌上协商”等线上平台，全力推进政协议题协商、提案办理、民主监督等应用场景建设，构建政协与政府部门互联互通、融合共享的一体化平台，实现委员履职、政协工作与数字化有机融合，让委员更好享受数字技术带来的便利、更多发出“政协好声音”、更快参与社会治理工作。二要全面推进系统化集成。充分发挥政协制度优势，坚持从政协工作长期面临的“杂、散、繁”等关键问题抓起，正确处理“多”与“少”、“量”与“质”、“点”与“面”的关系，推动形成系统研究、整体谋划、市县联动、协同推进的集成化工作体系，做到一个主题贯穿全局、一条主线贯穿始终，提升政协工作的系统性、精准性、实效性。如，发挥政协全会标杆性作用，以两会前政协常委会工作报告（征求意见稿）为蓝本，引导委员两会期间的提案、大会发言、社情民意信息、小组讨论等各方面工作都以此展开。会后结合全会期间党委政府主要领导讲话点评，充分听取各委室意见建议，形成当年政协工作要点和协商调研视察计划，作为全年目标任务，打通会议前、中、后的闭环，让流程衔接更顺、组织效率更高、内容传达更准、后期执行力更强。三要全面推进品牌化操作。推动更多政协协商工作上升为“政协品牌”，探索改革自上而下传达式和自下而上汇报式协商模式，不断提高政协协商的组织化、规范化、科学化程度，凸现协商的方向性、实效性和生命力。以衢州市政协为例，通过“融协商”品牌创建，《人民日报》《人民政协报》《联谊报》相继予以刊发经验做法，市委主要领导专门予以批示，协商成果大部分转化为市委决策参阅成果。 
         （三）促言效，以注重协商成果高效落实明晰政协协商民主技术体系构建路径
建立政协协商民主技术体系，通过健全协商成果报送、采纳、落实反馈等程序，畅通协商成果落实全流程回路机制，为高效疏通聚焦政协发言落实协商意见建议提供制度保障。一要建立健全协商建言专报机制。探索设立政协专报、社情民意、专题协商快报等载体，对协商建言的内容，第一时间报送党委政府主要领导及相关分管领导，并将其纳入政务督查内容，专题研究、高层推动，不断完善协商民主技术体系的前端触角；二要建立健全协商成果党政领导批办机制。对政协全会、常委会议、“请你来协商”、重点提案等重点协商课题，以及相关重点社情民意信息，可由党委政府主要领导批办；对界别协商、专委会协商等课题，可由党委政府分管领导批办。确保政协各类协商成果能够在第一时间进入党政领导关注范畴；另一方面，要落实承办单位责任，明确承办单位要在规定期限内，结合实际制定具体的办理落实方案，明确切实可行的落实措施、落实时限和责任人员等具体事项，并将办理落实方案报送党委政府和政协。三要建立健全协商成果落实反馈机制。探索建立跟踪问效工作机制，规定社情民意信息办理落实期限为一个月，提案办理期限为三个月，办理意见要由承办单位向党委政府和政协书面反馈；常委会议、“请你来协商”等重点课题协商办理期限为六个月，由党委政府办公室向政协书面反馈；政协全会协商成果要在下次全会，由党委政府办公室向全体委员书面报告年度政协各类协商成果的转化落实情况。 
 

（本文获2021年度民建省委会理论研究优秀结项成果二等奖）