社会保障是现代国家最重要的社会经济制度之一，包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等内容。社会保险是社会保障体系的核心部分，涵盖养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险。
建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系，是经济社会协调发展的必然要求，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。上世纪八十年代中期以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国对社会保障制度进行了一系列改革，逐步建立起与市场经济体制相适应、由中央政府和地方政府分级负责的社会保障体系基本框架，社会保险工作取得较大进展。在养老保险方面，逐步建立了社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险制度，养老保险管理服务社会化工作有力推进，以“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”为原则，积极探索建立农村养老保险制度；在失业保险方面，建立和完善了失业保险制度，职工失业后的基本生活得到有效保障；在医疗保险方面，社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度正在全面实行，以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度正在积极试点；在工伤保险方面，以工伤预防、工伤补偿和工伤康复相结合的职工工伤保险制度初步建立；在生育保险方面，覆盖范围较广的女职工生育保险已初步推行。据统计，截止2004年底，全国参加基本养老保险的人数达16342万人，其中参保职工人数为12242万人，参保离退休人员为4100万人；医疗保险参保人数达到12386万人，其中参保职工9033万人，参保退休人员3353万人；参加失业保险10584万人；生育保险参保人数4370万人，工伤保险参保人数6823万人；近7千万人参加农村养老保险制度，超过7千万人参加新型农村合作医疗。我国社会保险工作运行十余年来，对于深化企业改革，保持社会稳定，顺利建设社会主义市场经济体制起到了积极作用。　 
然而，由于我国社会保险制度建立的时间较短，在其运作过程中不可避免地存在着一些问题，影响了社会保险工作的持续健康稳定发展。集中体现在：
1、社会保险覆盖面不广。一方面，覆盖人群不广，目前全国有80%的老年人没有养老保险；城镇参加基本医疗保险的人数尽管已达1. 2 亿，但仅占城镇人口的20%，而农村只有不到10%的人口能够享受到合作医疗保障。另一方面，覆盖单位不广，国有企业、集体企业及行政事业单位社会保险工作相对做得较好，而大量的非公有制企业没有或较少参保。
2、社会保险基金征缴难度大。首先，单位和个人参保意识不强，参保积极性不高，少报、漏报、瞒报缴费人数和缴费基数的现象普遍存在；其次，由于企业改制或经营不善等原因，养老保险等社会保险基金不能及时足额交纳，拖欠问题十分严重；再次，大量非公有制企业为降低成本，不愿为职工参保；最后，现行法律缺乏对单位和个人不参保、拖欠等行为的约束，司法介入难度较大，即便介入也因无法律依据而无法真正解决纠纷。
3、社会保险基金的保值增值渠道窄小。按照规定，社会保险基金只能全部购买国家债券和存入专户，尽管目前国家已允许社会保险基金进入股市，但由于我国股市的投机性较强，投资价值较低，风险较大，从中收益十分困难。社会保险基金的保值增值困难，不利于扩大资金规模，影响保障能力。
4、政策不协调现象极为严重。目前我国社会保险政出多门，政策不统一，地区与地区之间、行业与行业之间的制度不同，各地和各行业的缴费率与支付标准不一致。如广东省缴费率为19%，湖南省则达 25%，导致企业生产成本费用不等，竞争能力不同，人为造成竞争的不公平；支付水准的不统一，给劳动力在不同地区、不同行业之间的流动带来困难，使劳动力资源不能得到有效的配置。多头管理，也使社会保险资金分散，调剂性较差，不利于充分发挥作用。 
这些问题亟须立法予以规范。随着我国社会保险制度改革的推行，社会保险立法工作也随之围绕展开，取得了一些进展。十几年来，国务院相继制定了《女职工保护规定》、《关于企业职工养老保险制度改革的决定》、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》等法规，1999年1月，国务院颁布了《失业保险条例》和《社会保险费征缴条例》。此外，《劳动法》中也有专门章节对社会保险和福利作了原则性和纲领性的规定。同时，各地也相应制定了一些地方规章，对地方开展的社会保险工作作出规范。但从整体看，社会保险立法的法制化程度太低，尚不能给国家解决社会保险面临的复杂问题提供有效的法律依据，不能满足市场经济和社会保险事业发展的需求。主要表现在：
1、社会保险立法工作滞后。我国目前尚缺乏一部统一的《社会保险法》。1999年国务院颁布的两个条例并不能解决社会保险的诸多问题，已往零散颁布的各种条例、决定、通知和规定，相互之间缺少必要的衔接，不能形成配套的法律体系，实践中的许多问题无法可依。各省（市）制订的地方规章“法出多门，各行其是”，适用范围不尽一致，甚至相互冲突矛盾，陷入“有法难依”的困境。
2、社会保险立法层次不高。目前，社会保险立法工作呈现出人大立法少、行政法规多、立法层次低的现象。据统计，到目前为止，涉及到社会保障的相关法律仅有七部是全国人大常委会通过的，而由国务院及相关部委和地方政府颁布的各种行政法规却至少在100件以上。这些行政法规大多数以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现，是解决社会保障工作所面临问题的主要法律依据。这种现状显然与社会保险法的地位不相符合。社会保险法作为社会保障法律体系的重要组成部分，理应由全国人大及其常委会制订。
3、社会保险实施机制较弱。社会保险的实施机制包括行政执法、司法、解决争议的仲裁活动、法律监督程序等。由于目前涉及社会保险的法规中，对责任追究和制裁办法力度不够，法律的强制作用没能很好发挥，导致社会保险费强制征缴缺乏可操作性，造成实际工作中社会保险费征缴困难（尤其是养老、失业保险费）。同时，对劳动者和退休、失业人员缺乏操之可行的法律保障机制，如工伤事故中的责任认定和救济等。此外，我国刑法第273条未将社会保险基金列入特定款物的保护之内，使得挪用、挤占、截留社会保险基金的行为得不到有力的惩治，影响社会保险基金的安全。
当前社会保险实践工作中出现的困难、问题以及社会保险立法的现状，亟须引起全国人大及其常委会的重视。建立和完善社会保障制度，关系我国改革、发展、稳定的全局。依法执政是加强党的执政能力建设的重要方面，是贯彻依法治国方略的必然要求。我国社会保障工作必须要以一个完善、健全的法律体系为支撑。我国社会保险十几年来的实践，已迫切需要一部全国统一的社会保险法，来调整、规范社会保险工作方面出现的矛盾和问题。《宪法修正案》第23条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”这对于促进和完善我国社会保障法律制度，有着十分重要的意义，为社会保障立法工作提供了立法依据。同时我国已经经历了较长时期的行政立法阶段，许多行政法规事实上为人大立法打下了较好的基础。当前社会保障立法工作时机已成熟，应该适时进入全国人大立法的阶段。考虑到社会保障是一个庞大的体系，包括了社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等社会生活的方方面面，制定一部综合性的、体系完整的社会保障法，立法难度很大，不切实际。鉴于社会保险在社会保障中的核心地位，建议全国人大及其常委会尽快制订《社会保险法》，以此带动和推进整个社会保障的立法工作。
我们认为全国人大及其常委会在制定《社会保险法》时，要与改革、发展的实际相结合，立足国情，从我国国民经济的实际情况出发，坚持法律与社会经济发展水平相适应的原则，认真总结我国多年来在社会保障方面改革的经验，把一些经过实践证明行之有效、成熟的政策和规定上升为法律，同时也要借鉴其他国家在社会保障方面有益的立法经验，加以吸收和改造，为我所用。建议全国人大及其常委会在制定《社会保险法》时，要考虑到以下几个方面内容：
1、《社会保险法》应当规定的内容。(1)社会保险基金的筹集和管理。社会保险基金除国家建立基本养老基金外，企业可根据本单位的实际情况为职工建立补充保险，提倡个人进行储蓄性保险。要规定社会保险基金的财务会计管理制度，严格控制社会保险基金的使用，坚持专款专用。(2)社会保险基金经办机构和监督机构的设置。应当依法设立社会保险基金经办机构和监督机构，并对其职责作出规定。社会保险基金经办机构依法收支、管理和运营社会保险基金，并负有使社会保险基金保值增值的责任。社会保险基金监督机构依法对社会保险基金的收支、管理和运营实施监督。(3)社会保险项目和标准。社会保险应当包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等项目，并覆盖城市和农村，同时制定相应的与经济发展水平同步的征收和支付标准。(4)相关的法律责任。
2、解决好有关法律的相互配套和衔接问题。如与税法的配套，建议将社会保障基金费改为税，增加权威性，企业将这笔支出列入成本，由税务部门负责收缴，实现与税法的配套。如与物权法的配套，正在制订的物权法中应规定工资先取特权，明确劳动者工资优于一般债权和担保物权受清偿，这将有助于保护社会上为数众多的弱者，有利于实现社会公平。如与合同法的配套，通过在劳动合同中确定雇主支付社会保险金的义务，实现与合同法的配套等。
3、应注意与国际社会保障制度的接轨。我国目前已批准的19个国际劳工公约包含了很多有关社会保障的内容，比如《就业政策公约》、《本国工人与外国工人事故赔偿同等待遇公约》、《残疾人职业康复与救济公约》等等，这些公约中的有关规定是我国立法必须参照和执行的。另外，我国政府已签署了联合国《经济、社会、文化权利公约》，正待立法机关审议批准，其中就有“定期向国际人权组织报告实施情况，接受监督、检查”等内容。社会保障是人权保障的重要组成部分，体现的是有直接经济内容的生存权。重视人权、保障人权是我国社会主义性质所决定的。《社会保险法》等社会保障法律的制定，也积极为批准国际公约作了准备。同时，在《社会保险法》立法中，对尚未批准的有关社会保障的国际劳工公约和国际劳工建议书也需要注意吸收和借鉴。 （该文系民建省委会副主委、杭州市委会主委蒋福弟在全国人大十届三次会议上的议案）